Sentenza Tar Piemonte 21 dicembre 2011, n. 1342
Autorizzazione unica impianti a fonti rinnovabili - Procedimento - Conferenza dei servizi - Natura decisoria
Testo
vigente oggi 22-10-2013
Tribunale
amministrativo regionale (Tar)
Sentenza
21 dicembre 2011, n. 1342
Repubblica
italiana
In
nome del popolo italiano
Il
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte
(Sezione
prima)
ha
pronunciato la presente
Sentenza
sul
ricorso numero di registro generale 304 del 2011, integrato da motivi
aggiunti, proposto da:
Comune
di Luserba San Giovanni, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis);
contro
Provincia
di Torino, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e
difesa dagli avvocati(omissis);
nei
confronti di
Azienda
agricola (...), in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati (omissis);
per
l'annullamento
della
determinazione 23 dicembre 2010, prot. n. 180-47784/2010, con cui il
Dirigente del Servizio qualità dell'aria e delle risorse energetiche
della Provincia di Torino ha autorizzato l'Azienda agricola (...)
alla costruzione ed all'esercizio di un impianto di cogenerazione
alimentato da biomassa legnosa nel Comune di Luserna S. Giovanni;
del
verbale relativo alla Conferenza dei servizi tenutasi in data 28
ottobre 2010;
nonché
con i motivi aggiunti in data 28 ottobre 2011:
della
determinazione 18 luglio 2011, n. 621040, del Dirigente del Servizio
risorse energetiche della Provincia di Torino (pervenuta il 20 luglio
2011), con la quale è stato comunicato al Comune di Luserna S.G. che
"... la rete di teleriscaldamento non rientra nell'oggetto
dell'autorizzazione unica (...) e che l'Amministrazione scrivente
comunica di non avere competenza per quanto attiene alla
realizzazione della rete di teleriscaldamento da eseguirsi nel
territorio comunale di Luserna S. Giovanni";
di
ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso o consequenziale;
Visti
il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti
gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Torino e
dell'Azienda agricola (...);
Viste
le memorie difensive;
Visti
tutti gli atti della causa;
Relatore
nell'udienza pubblica del giorno 17 novembre 2011 il
dott. (omissis) e
uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto
e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
1. Con
ricorso notificato alla Provincia di Torino in data 1° marzo 2011 e
all'Azienda agricola (...) in data 1° marzo-14 aprile 2011, e
depositato il 15 marzo 2001, il
Comune di Luserna S. Giovanni ha impugnato la determinazione prot. n.
180-47784/2010 in data 23 dicembre 2010, comunicata al Comune
ricorrente il 31 dicembre 2010, con cui il dirigente del Servizio
qualità dell'aria e delle risorse energetiche della Provincia di
Torino ha autorizzato l'Azienda agricola (...), ai sensi
dell'articolo 12 del Dlgs 29 dicembre 2003 n. 387, a costruire ed
esercire un impianto di cogenerazione alimentato da fonte rinnovabile
(biomassa legnosa)
su terreni siti nel territorio del Comune medesimo.
2. Il
ricorso è stato affidato a quattro motivi, con i quali sono stati
dedotti vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto
plurimi profili, nei termini che saranno diffusamente esposti in
seguito.
3. Con
successivo atto notificato in data 8 aprile 2011 e depositato il 16
aprile 2011 il Comune ricorrente ha formulato istanza di sospensione
del provvedimento impugnato.
4. Si
è costituita la Provincia di Torino resistendo al gravame con
articolate difese.
5. Si
è costituita la controinteressata Azienda agricola (...) eccependo
l'inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva e
di interesse a ricorrere; in subordine, nel merito, contestando la
fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
6. Alla
camera di consiglio del 12 maggio 2011, su richiesta congiunta dei
difensori delle parti, la trattazione dell'istanza cautelare è stata
rinviata al merito ed è stata contestualmente fissata l'udienza di
discussione per il giorno 0ì3 novembre 2011.
7. Con
successivi motivi aggiunti notificati alla Provincia di Torino il 25
ottobre 2011 e alla controinteressata il 25-28 ottobre 2011 e
depositati il 28 ottobre 2011, l'Ente ricorrente ha impugnato la
determinazione n. 621040 del 18 luglio 2011 con cui il Dirigente del
Servizio risorse energetiche della Provincia di Torino ha comunicato
al Comune di Luserna che la realizzazione della rete di
teleriscaldamento non rientra nell'oggetto dell'autorizzazione unica
rilasciata all'Azienda agricola (...) e di non avere competenza in
ordine al rilascio dell'autorizzazione alla realizzazione della rete
di teleriscaldamento da eseguirsi nel territorio comunale di Luserna
San Giovanni.
L'Ente
ricorrente ha censurato i predetti provvedimenti denunciandone
profili di illegittimità propria e derivata, nei termini che saranno
esposti nel prosieguo unitamente alla disamina delle censure.
Con
i motivi aggiunti è stata riproposta l'istanza cautelare.
8. All'udienza
pubblica del 3 novembre 2011, presenti l'avvocato (omissis) per
la parte ricorrente, l'avvocato (omissis) per
la Provincia e l'avvocato (omissis) per
l'Azienda agricola (...), il difensore di parte ricorrente ha fatto
presente di aver depositato pochi giorni prima motivi aggiunti con
istanza cautelare; le parti hanno rappresentato l'esigenza di una
sollecita definizione della controversia; parte ricorrente ha
dichiarato di rinunciare alla domanda cautelare sui motivi aggiunti e
le controparti hanno dichiarato di rinunciare a tutti i termini a
difesa sui motivi aggiunti. Il Collegio ne ha preso atto e ha
rinviato la discussione del ricorso e dei motivi aggiunti all'udienza
pubblica del 17 novembre 2011.
9. All'udienza
pubblica del 17 novembre 2011, presenti l'avvocato (omissis) per
la parte ricorrente, l'avvocato (omissis) per
la Provincia resistente e l'avvocato (omissis) per
l'azienda controinteressata, la causa è stata discussa e decisa.
Diritto
1. Il
Comune di Luserna S. Giovanni impugna il provvedimento con cui la
Provincia di Torino ha autorizzato l'Azienda agricola (...) a
costruire ed esercire un impianto di cogenerazione alimentato da
fonte rinnovabile (biomassa legnosa) su terreni siti nel territorio
del Comune medesimo.
2. Costituendosi
in giudizio, l'impresa controinteressata ha eccepito in via
preliminare l'inammissibilità del ricorso per difetto di
legittimazione attiva e di interesse a ricorrere.
L'eccezione
non può essere condivisa.
Ritiene
il collegio che non possa essere disconosciuta la legittimazione ad
agire dell'ente ricorrente,
sia nella qualità di ente esponenziale degli interessi dei residenti
che potrebbero subire danni dalla concreta individuazione delle aree
per l'attivazione dell'impianto di cogenerazione, sia nella veste di
ente titolare del potere di pianificazione urbanistica, sul quale
certamente incide la collocazione dell'impianto medesimo.
Tale
legittimazione sussiste a maggior ragione nella fattispecie in esame,
nella quale il Comune agisce a tutela dei peculiari interessi
pubblici rappresentati in sede procedimentale e asseritamente
disattesi dal provvedimento impugnato.
3. Passando
all'esame del merito del gravame, è opportuno premettere alcune
considerazioni di ordine generale.
3.1. In
ossequio a impegni internazionali e comunitari finalizzati alla
riduzione dell'inquinamento anche mediante lo sviluppo delle fonti
rinnovabili di energia, il Legislatore statale, in attuazione di
direttiva comunitaria, ha varato il Dlgs n. 387/2003, ispirato a
principi di semplificazione e accelerazione delle procedure
finalizzate alla realizzazione e gestione degli impianti di energia
elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili.
In
particolare, l'articolo 12 del predetto decreto ha previsto il
rilascio da parte della regione o della provincia delegata di
un'"autorizzazione unica", che sostituisce tutti i pareri e
le autorizzazioni altrimenti necessari e in cui confluiscono, con il
meccanismo della conferenza di servizi, anche le valutazioni di
carattere paesaggistico e quelle relative all'esistenza di vincoli di
carattere storico-artistico.
3.2. Sulla
natura giuridica di detta conferenza si registrano opinioni non
univoche nella giurisprudenza amministrativa, una parte di essa
affermandone la natura "istruttoria" (Tar Campania Napoli,
sez. VII, nn. 9345/2009 e 9367/2009 e 157/2010; Consiglio di Stato
Sezione VI, n. 3502/2004 e Cga nn. 295/2008 e 763/2008), altra,
invece, la natura "decisoria" (Cons. Stato, Sezione VI, 22
febbraio 2010, n. 1020; Tar Campania Napoli, Sezione V, n. 1479/2010;
Tar Sicilia Palermo, Sezione II, n. 1539/2009).
La
preferenza per l'una o per l'altra opzione interpretativa ha
rilevanti conseguenze giuridiche in ordine alle modalità di
formazione del consenso e di superamento dell'eventuale dissenso
formulato in seno alla conferenza da una o più delle amministrazioni
coinvolte.
3.3. Com'è
noto, alla conferenza "istruttoria" si ricorre nel caso in
cui sia opportuno un esame contestuale di vari interessi pubblici
coinvolti in un procedimento amministrativo o in più procedimenti
amministrativi connessi (articolo 14, commi 1 e 3 legge 241/1990);
alla conferenza "decisoria", invece, si ricorre quando
l'amministrazione procedente debba acquisire intese, concerti, nulla
osta o assensi comunque denominati di altre pubbliche amministrazione
pubbliche e non li ottenga entro trenta giorni dalla ricezione della
richiesta (oppure quando intervenga un espresso dissenso nel predetto
termine), ovvero quando l'attività del privato sia subordinata ad
atti di consenso, comunque denominati, di competenza di più
amministrazioni pubbliche (articolo 14 commi 2 e 4 legge 241/1990).
Entrambi
gli istituti hanno la finalità di semplificare e velocizzare il
procedimento amministrativo, ma con la rilevante differenza che nel
primo caso vi è un'unica amministrazione competente a decidere
(cosiddetta decisione "monostrutturata") la quale, però,
prima di decidere, può acquisire contestualmente tramite la
conferenza di servizi le valutazioni istruttorie delle altre
amministrazioni interessate; nel secondo caso, invece, vi sono più
amministrazioni competenti ad assentire, sotto distinti profili, il
medesimo intervento o la medesima attività, ancorchè il rilascio
del provvedimento finale sia di competenza di una sola di esse
(cosiddetta decisione "pluristrutturata"); e da ciò
consegue che nel primo caso l'amministrazione procedente rimane
libera di determinare il contenuto del provvedimento conclusivo, dal
momento che questo rimane un atto di sua esclusiva competenza, salva
la facoltà degli interessati di impugnare il provvedimento
conclusivo che si discosti immotivatamente o irragionevolmente da
quanto emerso in sede di conferenza di servizi; nel secondo caso,
invece, il provvedimento finale deve tenere conto delle posizioni
prevalenti espresse in seno alla conferenza di servizi, così come
riassunte dal responsabile del procedimento nella determinazione
conclusiva della conferenza medesima, e ove poi il dissenso sia
espresso da amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale o del patrimonio storico-artistico, sono
dettate specifiche norme procedurali per il superamento di tale
dissenso.
3.4. L'articolo
12 del Dlgs 387/2003 non offre elementi univoci dai quali poter
desumere a quale delle due fattispecie il legislatore abbia inteso
ricondurre la conferenza di servizi preordinata all'esame di istanze
di autorizzazione alla realizzazione di produzione di energia
elettrica da fonte rinnovabile, e ciò spiega la contrapposizione
interpretativa venutasi a delineare nell'ambito della giurisprudenza
amministrativa tra la tesi della conferenza "istruttoria" e
quella della conferenza "decisoria", entrambe sostenute con
argomentazioni plausibili e ragionevolmente ancorate al (generico e
ambivalente) dato normativo.
3.5. Osserva
però il Collegio che entrambi gli orientamenti si sono formati in
epoca antecedente l'introduzione del decreto ministeriale 10
settembre 2010 n. 47987 il quale, nel dettare le linee guida statali
per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili,
offre oggi alcuni elementi testuali in favore della tesi della natura
"decisoria" della conferenza di servizi qui in esame.
3.6. Si
tratta, in particolare, di due disposizioni contenute nella parte III
del predetto decreto ministeriale, concernenti la disciplina del
procedimento unico di cui all'articolo 12 citato:
— la
prima è quella contenuta nell'articolo 14.6, nella parte in cui si
prevede che la conferenza di servizi "si svolge con le modalità
di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 241 del 1990 e
successive modificazioni ed integrazioni";
— la
seconda è quella contenuta nell'articolo 15.1, in cui si prevede che
"l'autorizzazione unica, conforme alla determinazione motivata
di conclusione assunta all'esito dei lavori della conferenza di
servizi, sostituisce a tutti gli effetti ogni autorizzazione, nulla
osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle
amministrazioni coinvolte".
3.7. A
ben guardare, entrambe le disposizioni sopra menzionate appaiono
compatibili solo con la natura decisoria della conferenza di servizi.
3.8. In
particolare, il rinvio integrale, senza specificazioni o eccezioni di
sorta, alla disciplina di cui agli articoli 14 e seguenti della legge
241/1990 presuppone un implicito riferimento anche alle norme di cui
agli articoli 14-ter e 14-quater di detta legge relativamente alle
modalità di formazione del consenso tra le amministrazioni
partecipanti e agli effetti dell'eventuale dissenso manifestato da
una di esse: norme compatibili solo con il carattere polistrutturato
della conferenza di servizi "decisoria" e inapplicabili,
invece, alle ipotesi di conferenza "istruttoria", all'esito
della quale l'autorità procedente resta libera di determinare il
contenuto del provvedimento finale a prescindere da ogni eventuale
dissenso delle altre amministrazioni coinvolte: il quale, infatti,
laddove espresso, non impone l'adozione di particolari modalità
procedimentali per il suo superamento al di fuori della necessità
che l'atto conclusivo adottato dall'amministrazione procedente sia
adeguatamente motivato in relazione alle risultanze istruttorie
acquisite in seno alla conferenza.
3.9. Analogamente,
la previsione che la conferenza di servizi debba concludersi con una
determinazione motivata di conclusione da parte del responsabile del
procedimento e che l'autorizzazione unica debba conformarsi a detta
determinazione, è anch'essa compatibile solo con la natura decisoria
della conferenza di servizi, e così anche la previsione secondo cui
l'autorizzazione unica sostituisce ogni autorizzazione, nulla osta o
atto di assenso comunque denominato di competenza delle
amministrazioni coinvolte: specificazione che, nel riprodurre
l'analoga disposizione contenuta nell'articolo 14-ter comma 9 della
legge 241/1990, non avrebbe ragion d'essere se la conferenza di
servizi qui in esame avesse natura istruttoria, posto che in tal caso
non vi sarebbero più amministrazioni competenti ad assentire, sotto
diversi profili, la medesima attività del privato, ma una sola
amministrazione titolare in via esclusiva del potere decisorio con
facoltà di acquisire, ove ritenuto "opportuno", le
valutazioni istruttorie di altre amministrazioni eventualmente
interessate.
3.10. Alla
luce di tali considerazioni, ritiene il Collegio — conformemente a
quanto affermato dalla più recente e attenta dottrina — che alla
conferenza di servizi disciplinata dall'articolo 12 del Dlgs 387/2003
vada attribuita natura decisoria.
Tale
opzione ermeneutica assume rilievo ai fini della decisione del
ricorso qui in esame, per le ragioni che saranno qui di seguito
evidenziate.
3.11 Tanto
premesso, è possibile passare alla disamina dei singoli motivi di
ricorso.
4. Con
il primo motivo, il Comune ha dedotto la violazione dell'articolo 12,
comma 3 Dlgs 29 dicembre 2003, n. 387 e dell'articolo 14-quater comma
3 della legge 7 agosto 1990, n. 241; in subordine, ha eccepito
l'illegittimità derivata della determinazione impugnata per effetto
dell'illegittimità costituzionale dell'articolo 12 comma 4 del Dlgs
29 dicembre 2003, n. 387 per violazione degli artt. 5, 118 comma 1 e
120 della Costituzione: il Comune ha premesso che in seno alla
conferenza di servizi indetta ai sensi dell'articolo 12 Dlgs
387/2003, il proprio rappresentante ha espresso parere contrario al
rilascio dell'autorizzazione per ragioni concernenti la non
conformità urbanistica dell'area prescelta per la realizzazione
dell'impianto; secondo il Comune ciò avrebbe imposto alla Provincia
di rimettere la questione al Consiglio dei Ministri affinchè
provvedesse d'intesa con la Regione; a tale conclusione si
perverrebbe argomentando dal fatto che la conferenza di servizi
prevista dall'articolo 12 del Dlgs 387/2003 ha natura "decisoria",
sicchè ad essa deve applicarsi la disciplina dettata dall'articolo
14 quater comma 3 della legge 241/1990 per il caso di "motivato
dissenso" formulato in seno alla conferenza da parte di una
amministrazione preposta alla tutela "paesaggistico-territoriale";
in subordine, la norma di cui all'articolo 12 Dlgs. 387/2003, nella
misura in cui fosse interpretata nel senso che il parere reso dal
Comune in seno alla conferenza di servizi non ha carattere
vincolante, sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione dei
principi di sussidiarietà verticale e di leale cooperazione tra
pubbliche amministrazioni, dal momento che essa comporta la
sostanziale sottrazione al Comune della tutela degli specifici
interessi di rilievo comunale connessi al governo del territorio e
alla tutela della salute pubblica.
4.1. Osserva
il collegio che le predette censure non possono essere condivise.
4.2. In
seno alla conferenza di servizi per cui è causa, il Comune di
Luserna non ha espresso un parere contrario sotto il profilo
"paesaggistico-territoriale", ma solo sotto il profilo
"urbanistico".
Il
predetto dissenso non atteneva, pertanto, ad uno degli interessi
sensibili a tutela dei quali l'articolo 14-quater impone
l'attivazione di uno speciale modulo procedimentale per il
superamento del dissenso.
Dal
punto di vista propriamente "paesaggistico-territoriale",
si è pronuncia in seno al procedimento unico la competente
Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici, attestando
che nell'area interessata dalla realizzazione dell'impianto non sono
in atto procedimenti finalizzati alla valutazione del pubblico
interesse a fini paesaggistici.
4.3. La
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 12 Dlgs
387/2002 formulata in via subordinata dall'Ente ricorrente è
manifestamente infondata: in un ambito composito e multiforme quale
quello dell'energia da fonte rinnovabile, caratterizzata
dall'intreccio di interessi pubblici facenti capo a diverse
amministrazioni collocate su diversi livelli di governo, il principio
di sussidiarietà verticale è necessariamente recessivo rispetto a
quello di leale cooperazione tra pubbliche Amministrazioni, il quale
giustifica l'introduzione da parte del Legislatore di principi e
normative che disciplino forme di concertazione e di valutazione
contestuale dei predetti interessi, impedendo, nel contempo, che
l'eventuale dissenso di una delle amministrazioni interessate possa
assumere valore di "veto" circa la conclusione favorevole
del procedimento.
4.4. Alla
stregua delle considerazioni fin qui esposte, il primo motivo di
ricorso non può trovare accoglimento.
5. Con
il secondo motivo, parte ricorrente ha lamentato la violazione
dell'articolo 12, commi 3, 4 e 4-bis, del Dlgs 29 dicembre 2003, n.
387 e dei principi di coordinamento e di buon andamento dell'azione
amministrativa,
nonché vizi di eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e
difetto d'istruttoria: secondo parte ricorrente la determinazione
impugnata sarebbe illegittima perché affetta da carenza di
istruttoria e di motivazione; in particolare, essa
difetterebbe di adeguata motivazione:
a)
circa la ritenuta compatibilità urbanistica dell'impianto e,
soprattutto, circa le ragioni della prevalenza accordata
all'interesse pubblico alla realizzazione dell'impianto rispetto ai
concorrenti interessi pubblici connessi alla disciplina del
territorio e alla tutela della salute pubblica;
b)
circa le carenze progettuali sotto il profilo edilizio rilevate dal
Comune e dalla stessa Provincia in sede istruttoria e non sanate
dall'impresa richiedente (che si è limitata a dichiarare che le
integrazioni richieste sarebbero state consegnate soltanto prima
dell'inizio dei lavori all'ufficio tecnico comunale), tenuto conto
che l'autorizzazione impugnata è stata rilasciata con l'espressa
indicazione che la stessa costituisce "titolo a costruire";
c)
circa l'effettiva "disponibilità del suolo" su cui
realizzare sia l'impianto di cogenerazione sia la rete di
teleriscaldamento, così come prescritto dall'articolo 12, comma
4-bis Dlgs 387/2003;
d)
infine, circa l'entità delle "emissioni in atmosfera" che
saranno prodotte dall'impianto.
5.1. La
censura è fondata nei limiti qui di seguito precisati.
5.2. Quanto
alla conformità urbanistica dell'impianto.
In
seno alla conferenza di servizi del 28 ottobre 2010, il
rappresentante del Comune di Luserna ha fatto presente che il
progettato impianto di cogenerazione non risultava conforme con la
destinazione urbanistica dell'area oggetto dell'insediamento
(classificata come "area per attrezzature di interesse generale
comunale e intercomunale, campeggi e attrezzature varie, con
destinazione d'uso parco gioco, parcheggio o pozzo acquedotto
comunale"), evidenziando che la relativa tabella di zona
prescrive che "non sono ammessi interventi se non connessi con
la formazione del servizio".
Nella
determinazione conclusiva impugnata nel presente giudizio, la
Provincia di Novara ha ritenuto che il rilievo formulato dal
rappresentante comunale non costituisse ragione ostativa al rilascio
dell'autorizzazione unica dal momento che questa, ai sensi
dell'articolo 12 comma 3 del Dlgs 29 dicembre 2003, n. 387,
"costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico".
Ritiene
il Collegio che tale motivazione sia del tutto carente.
È
vero che l'articolo 12 del Dlgs 387/2003 prevede che l'autorizzazione
unica "costituisce, ove occorra, variante allo strumento
urbanistico", ma tale norma va letta secondo canoni di
ragionevolezza e alla luce dei principi di (mera) semplificazione
procedimentale che la ispirano.
L'autorizzazione
unica, infatti, si inserisce nella pianificazione urbanistica e può
variare quest'ultima soltanto se, nell'ambito del relativo
procedimento, si sia giunti ad una ponderata valutazione circa la
coerenza sostanziale dell'autorizzazione unica con le esigenze della
pianificazione, con la conseguenza che l'effetto di variante
dell'autorizzazione unica è soltanto un meccanismo di
semplificazione.
L'effetto
di variante dell'autorizzazione unica non significa prevalenza
sostanziale di questo procedimento sulle scelte di pianificazione,
quasi che la realizzazione di un impianto di cogenerazione potesse
stravolgere le linee di programmazione dell'uso del territorio che
ciascuna amministrazione correttamente si pone: se così non fosse,
se l'eventuale dissenso del Comune sotto il profilo urbanistico
potesse essere superato sul semplice rilievo che, in ogni caso,
l'autorizzazione unica produce di diritto la variazione delle
previsioni urbanistiche ostative alla realizzazione dell'impianto,
tanto varrebbe non invitarla neppure, l'Amministrazione Comunale, a
partecipare ai lavori della conferenza.
Né
si può ritenere che le esigenze connesse all'approvvigionamento
energetico da fonte rinnovabile – che sono certamente prioritarie e
di rilievo comunitario e che proprio per questo hanno ispirato la
semplificazione procedimentale delineata dal legislatore statale nel
citato articolo 12 Dlgs 387/2003 – siano talmente preminenti da
legittimare la totale pretermissione delle esigenze di tutela del
territorio, dell'ambiente e della salute pubblica connesse alla
pianificazione territoriale.
Ciò
non significa, peraltro, che l'Amministrazione comunale sia titolare
di un potenziale potere di "veto" in ordine alla
realizzazione dell'impianto: significa soltanto che, nell'ambito
della conferenza di servizi decisoria di cui al citato articolo 12,
l'eventuale
dissenso del Comune deve essere preso in adeguata considerazione,
attentamente ponderato ed eventualmente superato nella determinazione
conclusiva, ma sempre sulla scorta di una motivazione adeguata che
dia conto delle posizioni prevalenti emerse in seno alla conferenza e
delle ragioni per cui l'insediamento è stato ritenuto, nel confronto
dialettico dei vari interessi pubblici, compatibile con le
caratteristiche dell'area interessata;
una volta che in esito alla conferenza di servizi l'autorità
procedente sia pervenuta a siffatta (motivata) conclusione, per il
rilascio dell'autorizzazione unica non sarà necessario attivare la
complessa procedura di variazione dello strumento urbanistico, ma la
stessa autorizzazione unica determinerà di diritto l'effetto di
variante urbanistica.
Nel
caso in esame, tale valutazione è mancata del tutto, anche perché
la conferenza di servizi non è si è conclusa
— come invece avrebbe dovuto, attesa la sua natura decisoria —
con la determinazione conclusiva del responsabile del procedimento
che desse conto delle posizioni prevalenti emerse in seno alla
stessa: di modo che i rilievi istruttori concernenti le
caratteristiche dell'area oggetto dell'insediamento, esposti nelle
pagine iniziali del verbale della conferenza, sono rimaste oggetto
delle valutazioni contrapposte dell'amministrazione provinciale e di
quella comunale, senza
che tale contrapposizione fosse risolta dal responsabile del
procedimento con la formulazione sintetica delle posizioni prevalenti
emerse in seno alla stessa, che consentisse in definitiva di
comprendere le ragioni dell'autorizzazione conclusiva.
In
tal modo, l'effetto di variante automatica dello strumento
urbanistico sancito dall'articolo 12 è stato utilizzato in modo
improprio per aggirare, senza alcuna motivazione, le valutazioni
svolte dal Comune in seno alla conferenza di servizi, finendo per
vanificare la stessa utilità della partecipazione comunale alla
conferenza medesima.
Alla
luce di tali considerazioni, ritiene il collegio che la censura in
esame sia fondata e vada accolta.
5.3. Quanto
ai chiarimenti istruttori richiesti dal Comune.
In
seno alla conferenza di servizi del 28 ottobre 2010, il
rappresentante del Comune ha rilevato che "la
pratica risulta[va] carente di una serie di documentazioni"
e ha quindi richiesto, in particolare: "un'indagine del flusso
di traffico corredata di elaborati grafici e monitoraggio del
transito giornaliero, al fine di reperire il percorso di accesso alla
nuova centrale con dimostrazione dei diritti e titoli necessari per
il transito (…); una serie di particolari quotati riferiti alle
opere di recinzione in progetto, muri di sostegno, accessi carrai,
pedonali, serbatoi interrati, la nuova strada di accesso, le opere
inerenti al canale, un particolare costruttivo riferito ai materiali
che verranno utilizzati per l'edificio e per le opere correlate in
conformità a quanto previsto dal regolamento edilizio; progetto
delle opere di mitigazione (…) e una tavola contenente l'esatta
sistemazione delle aree a parcheggio e viabilità, superfici
impermeabilizzate con indicati i sistemi di raccolta e di laminazione
delle acque prima dell'immissione nei recettori, e poi una
planimetria di progetto in scala 1:500 con indicazione dei tracciati
infrastrutturali, acquedotti, ecc. (…); il progetto esecutivo della
rete di tele riscaldamento prevista, con acquisizione delle
necessarie autorizzazioni o servitù di passaggio necessarie".
Ha
precisato il rappresentante comunale che "ogni valutazione di
merito" sarebbe stata possibile soltanto nel momento in cui il
progetto fosse stato disponibile nel suo complesso.
Dalla
lettura del verbale della conferenza di servizi si evince che la
necessità dei predetti chiarimenti — o quanto meno di una parte
degli stessi — è stata ritenuta necessaria dallo stesso dirigente
della Provincia di Novara che ha poi adottato l'autorizzazione
conclusiva (dr. (omissis):
"non facciamo dibattiti, le esaminiamo, se ci consegnate queste
integrazioni, siamo nei tempi, il procedimento è stato avviato a
luglio …" (pag. 18); "ritengo che sia opportuno dare
risposta alle questioni poste" (pag. 19); "... nella
presentazione del dott. (omissis) abbiamo
posto il problema delle varie alternative per le strade di accesso ed
allora tali ipotesi vanno definite e concordate con il Comune di
Luserna San Giovanni. Non vogliamo impedire che l'autotreno arrivi,
ma ci deve essere la strada idonea. Se c'è già non lo so"
(pag. 20); "se la strada non è idonea ci si può inchiodare e
poi ci vuole la gru…non possiamo autorizzare un impianto privo di
accesso" (pag.21); ancora, quanto all'impianto di
teleriscaldamento "noi (Provincia) abbiamo bisogno che ci sia la
disponibilità, cioè che la ferrovia dia disponibilità…la
possibilità di tipo tecnico-impiantistico di allocare certi impianti
ci deve essere a priori" (pag. 22); "... Nel momento in cui
noi diamo l'Autorizzazione la Ditta il giorno dopo … inizia il
cantiere e io devo avere in mano tutta la documentazione
tecnico-urbanistica, compresa quella inerente la viabilità"
(pag. 22).
Dall'esame
degli atti di causa si evince che una parte dei chiarimenti richiesti
dal Comune è stata resa
verbalmente — peraltro in modo piuttosto sommario — in seno alla
stessa conferenza di servizi dai rappresentanti dell'azienda agricola
(...), un'altra parte è stata prodotta alla Provincia il giorno
successivo, ma
la gran parte degli stessi (in particolare quella relativa alla rete
di teleriscaldamento, ma non solo) è stata lasciata in sospeso e, in
definitiva, è rimasta inevasa, anche
perché quella del 28 ottobre 2010 è stata l'unica conferenza di
servizi in cui si è articolato il procedimento unico di cui
all'articolo 12 Dlgs. 387/2003, dopo di che l'autorizzazione è stata
rilasciata senza ulteriori approfondimenti.
Va
notato che l'articolo 14-ter, comma 8 legge 241/1990 prevede che in
sede di conferenza di servizi possono essere richiesti, per una sola
volta, ai proponenti dell'istanza o ai progettisti chiarimenti o
ulteriore documentazione, e che se questi ultimi non sono forniti in
detta sede, entro i successivi trenta giorni, si procede all'esame
del provvedimento.
Il
principio è stato ulteriormente specificato dall'articolo 14.11
dell'allegato 1 al Dm 10 settembre 2010 ("Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili"),
il quale prevede che "Nel rispetto del principio di non
aggravamento del procedimento di cui all'articolo 1, comma 2, della
legge n. 241 del 1990, l'ulteriore documentazione o i chiarimenti
ritenuti necessari per la valutazione dell'intervento sono richiesti,
anche su impulso delle altre amministrazioni interessate,
dall'Amministrazione procedente in un'unica soluzione ed entro 90
giorni dall'avvio del procedimento. Se il proponente non fornisce la
documentazione integrativa entro i successivi 30 giorni, salvo
proroga per un massimo di ulteriori 30 giorni concessa a fronte di
comprovate esigenze tecniche, si procede all'esame del progetto sulla
base degli elementi disponibili".
Nel
caso di specie il Comune di Luserna S. Giovanni ha esercitato
correttamente la facoltà prevista dalle norme appena menzionate,
richiedendo in seno alla conferenza di servizi chiarimenti e
ulteriore documentazione al soggetto proponente; e anche a voler
ritenere che una parte delle richieste sia stata soddisfatta in
conferenza di servizi e altra parte successivamente, è pacifico che
la restante parte è rimasta invece inevasa: basti considerare che,
oltre ai profili concernenti la rete di teleriscaldamento, in seno
alla conferenza uno dei tecnici della ditta proponente ha dichiarato
che "tutta la parte di cemento armato, esecutivi, calcoli
idraulici dei ponti, l'intubamento dei canali, perizia geologica per
le fondazioni" sarebbero state consegnate all'ufficio tecnico
comunale soltanto "prima dell'inizio dei lavori" (verbale
conferenza, pag. 15).
Ritiene
il Collegio che le norme sopra citate avrebbero dovuto indurre
l'Amministrazione procedente ad aggiornare la conferenza di servizi
ad una data successiva, nella quale si sarebbe dovuto valutare se,
alla stregua dei chiarimenti resi e di quelli rimasti inevasi, il
provvedimento autorizzatorio fosse o meno rilasciabile.
Invece,
la Provincia ha rilasciato direttamente l'autorizzazione senza
attendere i predetti chiarimenti, senza riconvocare la conferenza di
servizi e senza nulla dire in ordine ai profili tecnici rimasti
insoluti in sede istruttoria, benchè ritenuti rilevanti dallo stesso
rappresentante provinciale. E tali omissioni appaiono tanto più
gravi in quanto il provvedimento conclusivo è stato rilasciato con
l'espressa indicazione che lo stesso "costituisce titolo a
costruire e esercire l'impianto in conformità al progetto
approvato", laddove è evidente che se l'autorizzazione
costituisce titolo a costruire ed esercire, è necessario che il
progetto dell'impianto sia stato esaminato ed approvato in tutti i
suoi aspetti.
Nel
caso di specie ciò non è avvenuto, essendo stata demandata alla
fase esecutiva la determinazione di contenuti essenziali del progetto
edilizio, primo fra tutti quello relativo alla rete di riscaldamento,
il cui progetto, alla data del rilascio dell'autorizzazione
impugnata, non risultava elaborato neppure a livello di progetto
definitivo, come invece richiesto dalla legge, tant'è vero che ne è
stato approvato solo il "piano di massima", peraltro
richiamato quale "parte integrante" dell'autorizzazione
rilasciata.
Alla
luce di tali considerazioni, appaiono fondate le censure di
violazione di legge e di eccesso di potere per carenza di istruttoria
e di motivazione dedotte dalla parte ricorrente con riferimento anche
a tale profilo dell'atto impugnato.
5.4.
Quanto alla "disponibilità del suolo".
Parte
ricorrente sostiene che l'atto impugnato sarebbe illegittimo anchè
perché il soggetto proponente non avrebbe provato la disponibilità
del suolo su cui realizzare la rete di teleriscaldamento, in
violazione dell'articolo 12, comma 4–bis del Dlgs 387/2003.
La
censura non può essere condivisa.
L'articolo
12 comma 4-bis del Dlgs 387/2003 stabilisce che per la realizzazione
di impianti a biomassa e per impianti fotovoltaici, ferme restando la
pubblica utilità e le procedure conseguenti per le opere connesse,
il proponente deve dimostrare nel corso del procedimento, e comunque
prima dell'autorizzazione, la disponibilità del suolo "su cui
realizzare l'impianto".
Tale
prova, nel caso di specie, è stata fornita e la circostanza non è
contestata.
Per
le "opere connesse" alla realizzazione dell'impianto –
tra le quali, nel caso di specie, va ricompresa la rete di
teleriscaldamento – la norma prevede, invece, che la disponibilità
del suolo possa essere acquisita mediante procedura espropriativa,
attesa la natura di "pubblica utilità" delle opere
medesime.
Ne
consegue che il soggetto proponente non era tenuto a dimostrare di
avere la disponibilità, oltre che del suolo sui cui realizzare
l'impianto, anche di quello su cui realizzare la rete di
teleriscaldamento, dal momento che la disponibilità quest'ultimo,
occorrendo, avrebbe potuto essere acquisito successivamente per via
amministrativa.
La
censura va quindi disattesa.
5.5. Quanto
alle "emissioni in atmosfera".
Parte
ricorrente lamenta che con l'autorizzazione unica sia stata
rilasciata anche l'autorizzazione alle emissioni in atmosfera ai
sensi dell'articolo 269 del Dlgs n. 152/2006, senza che sia stata
previamente verificata la conformità a legge di dette emissioni in
relazione al contesto ambientale, con conseguente difetto di
istruttoria e di motivazione.
La
censura non può essere condivisa dal momento che in seno alla
conferenza di servizi tali aspetti sono stati puntualmente esaminati
(cfr. pagg. 11-12 del relativo verbale), tenendo in adeguata
considerazione sia la potenza termica dell'impianto, sia i limiti
emissivi previsti dalla normativa regionale di settore, sia la
particolare classificazione del Comune di Luserna per ciò che
attiene alla qualità dell'aria, pervenendosi quindi alla conclusione
che con l'utilizzo delle migliori tecniche disponibili, e in
particolare con la realizzazione della rete di teleriscaldamento,
l'impianto avrebbe potuto garantire il rispetto di valori di
emissione persino inferiori a quelli previsti dalla normativa
applicabile.
La
censura va quindi disattesa perché generica e contraddetta dalla
documentazione in atti.
6. Con
il terzo motivo, parte ricorrente ha dedotto la violazione
dell'articolo 12, commi 3 e 4, del Dlgs 29 dicembre 2003, n. 387 e
degli articoli 14-ter e quater della legge 7 agosto 1990, n. 241,
nonché vizi di eccesso di potere per difetto di istruttoria,
insufficienza della motivazione e travisamento dei fatti.
La
censura concerne distinti profili di illegittimità
dell'autorizzazione impugnata e del relativo procedimento.
6.1. In
primo luogo, parte ricorrente lamenta che alla conferenza di servizi
non sia stata invitata la Regione, titolare del potere di
approvazione degli strumenti urbanistici comunali e delle relative
variante.
La
censura non è fondata.
La
partecipazione della Regione alla conferenza di servizi non era
necessaria, dal momento che la variante alla strumentazione
urbanistica comunale, implicita nell'autorizzazione unica rilasciata
al soggetto proponente, non aveva carattere strutturale.
6.2. In
secondo luogo, parte ricorrente lamenta che alla conferenza di
servizi non abbia partecipato l'Autorità preposta al rilascio
dell'autorizzazione all'attraversamento della linea ferroviaria.
La
censura va disattesa perché generica: non si comprende a quale
porzione del progetto dell'infrastruttura si faccia riferimento, né
quale sarebbe l'autorità competente a rilasciare la predetta
autorizzazione.
6.3. In
terzo luogo, parte ricorrente lamenta che non tutte le valutazioni
prodromiche al rilascio dell'atto impugnato siano state svolte in
seno al "procedimento unico" di cui all'articolo 12 del
Dlgs 387/2003: ad esempio, l'Azienda (...) si è riservata di
produrre tutta una serie di integrazioni e precisazioni progettuali
(profilo edilizio, strade di accesso, rete di teleriscaldamento) solo
dopo il rilascio dell'autorizzazione, in sede di esecuzione
dell'opera; in tal modo una parte rilevante del procedimento è stata
sottratta alle valutazioni della conferenza di servizi.
La
censura è fondata e si ricollega a quella dedotta con il secondo
motivo.
A
fronte della richiesta di alcuni chiarimenti formulata in seno alla
conferenza di servizi dal rappresentante del Comune, il soggetto
proponente si è riservato di fornirli solo dopo il rilascio
dell'autorizzazione, prima di avviare i lavori. L'autorizzazione
conclusiva è stata quindi rilasciata senza che il soggetto
proponente avesse fornito una parte dei chiarimenti richiesti dal
Comune e senza che la conferenza di servizi, opportunamente
riconvocata, si pronunciasse sulla rilasciabilità o meno
dell'autorizzazione conclusiva, in assenza dell'integrazione
mancante.
Ciò
configura violazione:
—
dell'articolo
14-ter, comma 8 legge 241/1990, richiamato dall'articolo 12, comma 4
Dlgs 387/2003, secondo cui "in sede di conferenza di servizi
possono essere richiesti, per una sola volta, ai proponenti
dell'istanza o ai progettisti chiarimenti o ulteriore documentazione.
Se questi ultimi non sono forniti in detta sede, entro i successivi
trenta giorni si procede all'esame del provvedimento";
—
dell'articolo
14.11 dell'allegato 1 al Dm 10 settembre 2010 n. 47987, secondo cui
"l'ulteriore documentazione o i chiarimenti ritenuti necessari
per la valutazione dell'intervento sono richiesti, anche su impulso
delle altre amministrazioni interessate, dall'Amministrazione
procedente in un'unica soluzione ed entro 90 giorni dall'avvio del
procedimento. Se il proponente non fornisce la documentazione
integrativa entro i successivi 30 giorni, salvo proroga per un
massimo di ulteriori 30 giorni concessa a fronte di comprovate
esigenze tecniche, si procede all'esame del progetto sulla base degli
elementi disponibili";
—
dell'articolo
14.1 dell'allegato 1 al Dm 10 settembre 2010 n. 47987, il quale
prevede che nella conferenza di servizi devono necessariamente
confluire "tutti gli apporti amministrativi necessari per la
costruzione e l'esercizio dell'impianto, delle opere connesse e delle
infrastrutture indispensabili", escludendo, pertanto, che le
relative valutazioni possano essere svolte in sedi diverse dalla
conferenza medesima o da parte di taluna soltanto delle
amministrazioni partecipanti alla conferenza stessa.
Dal
tenore delle difese sembra di comprendere che l'autorità procedente
abbia ritenuto che i chiarimenti richiesti dal Comune attenessero a
profili di dettaglio e che, ai fini del rilascio dell'autorizzazione,
fosse sufficiente l'esame del progetto definitivo dell'impianto e
delle opere infrastrutturali.
(in
violazione, peraltro, dell'articolo 13.1 dell'allegato 1 al Dm 10
settembre 2010, secondo cui l'istanza per il rilascio
dell'autorizzazione unica è corredata dal "progetto definitivo"
dell'iniziativa, comprensivo delle "infrastrutture
indispensabili"previste); e per altTali
considerazioni, tuttavia, per un verso appaiono contraddette dalla
circostanza che un progetto "definitivo" della rete di
teleriscaldamento non è mai stato presentato dal soggetto
proponentero
verso non esimevano, in ogni caso, l'amministrazione provinciale
dall'onere di riconvocare la conferenza di servizi per consentire
l'esame contestuale dei chiarimenti tecnici forniti dal proponente e
la valutazione circa l'effettiva rilevanza di quelli omessi,
esplicitando, infine, le posizioni prevalenti emerse in quella sede
nella determinazione conclusiva della conferenza medesima (che invece
è mancata del tutto).
6.4. Quest'ultima
considerazione si ricollega all'ultimo profilo di censura dedotto con
il motivo di ricorso qui in esame, con il quale parte ricorrente
lamenta che, all'esito della conferenza di servizi, il responsabile
del procedimento non abbia adottato alcuna determinazione conclusiva
che desse atto delle "posizioni prevalenti" emesse in seno
alla stessa, ma ha rilasciato direttamente l'autorizzazione.
La
censura è fondata, in fatto e in diritto.
In
punto di fatto, si evince dagli atti che nel caso di specie il
procedimento unico si è articolato in un'unica riunione della
conferenza di servizi, all'esito della quale, nonostante le posizioni
non uniformi delle amministrazioni partecipanti, il responsabile del
procedimento non ha assunto alcuna determinazione conclusiva che
desse atto delle posizioni prevalenti emerse in seno alla conferenza
e alla quale potesse poi uniformarsi l'autorizzazione conclusiva.
In
punto di diritto, la necessità che la conferenza di servizi di cui
all'articolo 12 Dlgs 387/2003 si concluda con la determinazione
conclusiva del responsabile del procedimento non è solo una diretta
conseguenza della sua natura decisoria (con conseguente applicazione
dell'articolo 14-ter comma 9 legge 241/1990), ma è oggi testualmente
prevista dall'articolo 15.1 del citato Dm del 10 settembre 2010, il
quale dispone che l'autorizzazione unica deve essere "conforme
alla determinazione motivata di conclusione assunta all'esito dei
lavori della conferenza di servizi".
Anche
tale doglianza merita, pertanto, di essere accolta.
7. Infine,
con il quarto motivo, parte ricorrente ha lamentato eccesso di potere
per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, violazione di
legge con riferimento alla Dcr 11 gennaio 2007, n. 98-1247 e alla
deliberazione dell'Autorità per l'energia elettrica e il Gas 19
marzo 2002, n. 42/2002 e s.m.i., violazione
del c.d. principio di precauzione, omessa e/o insufficiente
motivazione: secondo
parte ricorrente i valori IRE e LC indicati in progetto
dall'interessata si fonderebbero su dati di fatto non corrispondenti
all'effettivo fabbisogno energetico delle utenze civili e industriali
presenti in loco; nessun documento sarebbe stato prodotto in sede
istruttoria a sostegno dei dati dichiarati dall'azienda; la Provincia
si sarebbe limitata a recepire i dati forniti dall'interessata, senza
svolgere alcun approfondimento istruttorio; analogamente, il
provvedimento impugnato conterrebbe un riferimento del tutto generico
alle "migliori tecniche disponibili", in violazione del
principio di precauzione in materia ambientale; la Provincia avrebbe
dovuto specificarle e non l'ha fatto.
La
censura è fondata nei limiti qui di seguito precisati.
La
parte del provvedimento impugnato concernente la rete di
teleriscaldamento fa riferimento ad un piano "di massima"
presentato dal soggetto proponente, laddove la legge richiede che
l'amministrazione si pronunci su un progetto "definitivo".
Ciò comporta che ogni valutazione svolta dall'amministrazione
provinciale in ordine alla idoneità dell'impianto di cogenerazione a
garantire, proprio in virtù della rete di teleriscaldamento, il
conseguimento dei valori di rendimento energetico e a ridurre, nel
contempo, le emissioni inquinanti, risente necessariamente di tale
deficit istruttorio.
Soltanto
in presenza di un progetto definitivo dell'infrastruttura —
peraltro imposto dalla legge — l'Amministrazione avrebbe potuto
esprimersi fondatamente sull'idoneità o meno dell'impianto di
cogenerazione ad assicurare un bilancio ambientale positivo.
Sono
quindi fondate, entro questi limiti, le censure di difetto di
istruttoria e di motivazione dedotte con il motivo qui in esame.
8. Sono
fondati anche i motivi aggiunti, con i quali parte ricorrente ha
impugnato la determinazione indicata in epigrafe con cui la Provincia
di Torino ha dichiarato che nell'oggetto dell'autorizzazione unica
non rientra la rete di teleriscaldamento e che la Provincia non ha
competenza a pronunciarsi sulla stessa.
8.1. Con
il primo motivo aggiunto si deduce l' illegittimità derivata della
determinazione impugnata, alla luce dei vizi di violazione di legge e
di eccesso di potere dedotti con il ricorso introduttivo nei
confronti dall'autorizzazione ivi impugnata.
8.2. Con
secondo motivo aggiunto si deduce violazione dell'articolo 12, comma
3 e 4 del Dlgs 29 dicembre 2003, n. 387, dell'articolo 14-quater
comma 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché degli articoli
2.1, 3, 10.1, 13.1, 14.1 e 15.1 del Dm 10 settembre 2010, n. 47987
del Ministero dello sviluppo economico; violazione
del principio di buon andamento dell'azione amministrativa; eccesso
di potere per manifesta irragionevolezza, illogicità e
contraddittorietà, nonché per sviamento della causa tipica: secondo
parte ricorrente la determinazione impugnata viola
il principio di onnicomprensività dell'autorizzazione unica prevista
dall'articolo 12 del Dlgs n. 387/2003,
la quale ricomprende in sé anche la realizzazione delle
infrastrutture di rete connesse e indispensabili; del resto,
l'istanza di autorizzazione presentata dall'Azienda (...) comprendeva
anche il progetto per la realizzazione della rete di
teleriscaldamento, per cui non si comprende per quale ragione la
Provincia, nonostante mancasse il progetto definitivo di tale
necessaria infrastruttura, abbia rilasciato ugualmente
l'autorizzazione approvando "il paino di massima" della
rete di teleriscaldamento quale "parte integrante del progetto";
ciò conferma che l'istruttoria è stata carente e lacunosa.
8.3. Le
censure possono essere esaminate congiuntamente.
L'autorizzazione
unica di cui all'articolo 12 del Dlgs 387/2003 riguarda sia la
costruzione e l'esercizio "degli impianti di produzione di
energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili", sia "le
opere connesse e le infrastrutture indispensabili" alla
costruzione e all'esercizio degli impianti stessi.
In
tal senso dispone il comma 3 del predetto articolo 12.
In
senso analogo dispone l'articolo 10.1 del Dm 10 settembre 2010
("Fatto salvo quanto previsto ai paragrafi 11 e 12, la
costruzione, l'esercizio e la modifica di impianti di produzione di
energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, delle opere
connesse e delle infrastrutture indispensabili sono soggetti ad
autorizzazione unica rilasciata dalla Regione o dalla Provincia
delegata").
Per
tale motivo, l'articolo 13.1 del predetto decreto ministeriale
precisa che l'istanza per il rilascio dell'autorizzazione unica è
corredata dal "progetto definitivo" dell'iniziativa,
comprensivo "delle infrastrutture indispensabili previste".
Nel
caso di specie, è pacifico – come è emerso anche in sede di
discussione orale – che la rete di teleriscaldamento costituisce
un'infrastruttura indispensabile per la realizzazione e per il
funzionamento dell'impianto di cogenerazione, dal momento che è solo
grazie ad essa che il calore prodotto dall'impianto può essere
convogliato verso le utenze civili ed industriali, assicurando, in
tal modo, sia il necessario raggiungimento dei valori di rendimento
energetico, sia il contenimento delle emissioni inquinanti.
Lo
conferma il fatto che il progetto (di massima) della rete di
teleriscaldamento è stato richiamato nell'autorizzazione impugnata
quale "parte integrante" di quest'ultima.
Pertanto,
ritiene il Collegio che il progetto (definitivo) della rete di
teleriscaldamento costituisse un elemento essenziale dell'impianto di
cogenerazione sul quale la conferenza di servizi avrebbe dovuto
pronunciarsi, dal momento che, secondo noti principi, il procedimento
unico definito dall'articolo 12 Dlgs n. 387/2003 ha carattere
omnicomprensivo ed assorbe ogni altro procedimento (Tar Piemonte
Torino, Sezione I, 25 settembre 2009, n. 2292).
Da
tali considerazioni consegue che la determinazione provinciale
impugnata con i motivi aggiunti è illegittima dal momento che la
conferenza di servizi di cui all'articolo 12 Dlgs 387/2003
costituisce la sede esclusiva in cui avrebbe dovuto essere esaminato
ed approvato anche il progetto definitivo della rete di
teleriscaldamento, secondo quanto previsto dalla normativa di
settore.
9. Alla
luce di quanto esposto, il ricorso è fondato e va accolto, nei
termini e nei limiti precisati.
10. Ai
sensi dell'articolo 34 comma 1 lettera e) C.p.a., si ritiene
opportuno indicare le misure idonee ad assicurare l'attuazione della
presente decisione da parte dell'Amministrazione provinciale, la
quale dovrà, in particolare, secondo le modalità e nel rispetto dei
termini di cui all'articolo 14.11 dell'allegato 1 al Dm 10 settebre
2010:
a)
richiedere al soggetto proponente di produrre il progetto definitivo
della rete di teleriscaldamento e gli ulteriori chiarimenti
istruttori richiesti dal Comune di Luserna S. Giovanni e non ancora
evasi;
b)
riconvocare la conferenza di servizi;
c)
riesaminare in conferenza di servizi, alla luce dei chiarimenti resi
dal proponente anche in ordine alla rete di teleriscaldamento, i
profili di dissenso formulati dal Comune di Luserna S. Giovanni sotto
il profilo urbanistico ed edilizio;
d)
concludere la conferenza di servizi con la determinazione conclusiva
del responsabile del procedimento, dando conto delle posizioni
prevalenti emerse in seno alla conferenza;
e)
adottare il provvedimento conclusivo di rilascio o di diniego
dell'autorizzazione unica di cui all'articolo 12 Dlgs 387/2003 in
senso conforme al contenuto della determinazione conclusiva di cui al
punto precedente, avendo riguardo sia all'impianto di cogenerazione
sia alla rete di teleriscaldamento.
11. Le
spese di lite possono essere compensate per la complessità delle
questioni esaminate.
PQM
Il
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Sezione Prima),
definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti
indicati in epigrafe:
a)
li accoglie e per l'effetto annulla gli atti impugnati, nei limiti e
per gli effetti indicati in motivazione;
b)
compensa le spese di lite.
Ordina
che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così
deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 17 novembre
2011 con l'intervento dei Magistrati:
(omissis)
Depositata
in segreteria il 21 dicembre 2011.
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