sentenza della Corte di giustizia europea 25 febbraio 2010, causa C-209/08
Incenerimento dei rifiuti. Impianto di incenerimento. Impianto di coincenerimento
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 3 della
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 4 dicembre 2000, 2000/76/CE,
sull’incenerimento dei rifiuti (GU L 332, pag. 91).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Lahti Energia
Oy (in prosieguo: la «Lahti Energia»), società di proprietà del Comune di Lahti, e l’Itä-Suomen
ympäristölupavirasto (Ufficio per le autorizzazioni ambientali della Finlandia orientale; in
prosieguo: l’«ympäristölupavirasto») in merito all’applicazione dei requisiti della direttiva
2000/76 ad un complesso costituito da un impianto di gassificazione e da una centrale
elettrica.
Contesto normativo
La direttiva 2000/76
3 I ‘considerando’ quinto e ventisettesimo della direttiva 2000/76 recitano quanto
segue:
«(5) In conformità dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità di cui all’articolo 5 del
Trattato, è necessario intervenire a livello comunitario. Il principio precauzionale fornisce il
fondamento per ulteriori misure. La presente direttiva si limita ai requisiti minimi relativi agli
impianti di incenerimento e coincenerimento.
(…)
(27) Non si dovrebbe consentire che il coincenerimento dei rifiuti effettuato in impianti
non destinati in primo luogo a tale scopo provochi emissioni più elevate di sostanze inquinanti
nel volume dei gas derivanti dal suddetto coincenerimento rispetto a quelle consentite per
impianti specificamente destinati all’incenerimento e (…) esso dovrebbe pertanto essere
opportunamente limitato».
4 Ai sensi dell’art. 3 di tale direttiva:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
1) “rifiuto”: qualsiasi rifiuto solido o liquido quale definito all’articolo 1, lettera a) della
direttiva [del Consiglio 15 luglio 1975,] 75/442/CEE, [relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39)];
(…)
4) "impianto di incenerimento": qualsiasi unità e attrezzatura tecnica fissa o mobile
destinata al trattamento termico dei rifiuti con o senza recupero del calore prodotto dalla
combustione. In questa definizione sono inclusi l’incenerimento mediante ossidazione dei rifiuti
nonché altri procedimenti di trattamento termico, quali ad esempio i procedimenti del plasma,
sempreché le sostanze risultanti dal trattamento siano successivamente incenerite.
La definizione include il sito e l’insieme dell’impianto di incenerimento, comprese le linee
di incenerimento, i luoghi di ricezione e di stoccaggio, le installazioni di pretrattamento in loco,
i sistemi di alimentazione in rifiuti, in combustibile e in aria, la caldaia, le installazioni di
trattamento dei gas di scarico, le installazioni di trattamento o stoccaggio in loco dei residui e
delle acque reflue, il camino, i dispositivi e i sistemi di controllo delle operazioni di
incenerimento, di registrazione e di sorveglianza delle condizioni di incenerimento;
5) “impianto di coincenerimento”: qualsiasi impianto fisso o mobile la cui funzione
principale consiste nella produzione di energia o di prodotti materiali e
– che utilizza rifiuti come combustibile normale o accessorio o
– in cui i rifiuti sono sottoposti a un trattamento termico a fini di smaltimento.
Se il coincenerimento avviene in modo che la funzione principale dell’impianto non
consiste nella produzione di energia o di prodotti materiali bensì nel trattamento termico dei
rifiuti, l’impianto è considerato un impianto di incenerimento ai sensi del punto 4.
La definizione include il sito e l’insieme dell’impianto di incenerimento, comprese tutte le
linee di coincenerimento, i luoghi di ricezione e di stoccaggio, le installazioni di pretrattamento
in loco, i sistemi di alimentazione in rifiuti, in combustibile e in aria, la caldaia, le installazioni
di trattamento del gas di scarico; le installazioni in loco di trattamento o stoccaggio dei residui
e delle acque reflue, il camino, i dispositivi e i sistemi di controllo delle operazioni di
incenerimento, di registrazione e di sorveglianza delle condizioni di incenerimento;
(…)
12) “autorizzazione”: la decisione o più decisioni scritte da parte dell’autorità
competente che autorizzano l’esercizio dell’impianto a determinate condizioni che devono
garantire che l’impianto sia conforme ai requisiti della presente direttiva. Un’autorizzazione può
valere per uno o più impianti o parti di essi, che siano localizzati sullo stesso sito e gestiti dal
medesimo gestore;
13) “residuo”: qualsiasi materiale liquido o solido (comprese le scorie e le ceneri
pesanti, le ceneri volanti e la polvere di caldaia, i prodotti solidi di reazione derivanti dal
trattamento del gas, i fanghi derivanti dal trattamento delle acque reflue, i catalizzatori esauriti
e il carbone attivo esaurito) definito come rifiuto all’articolo 1, lettera a), della direttiva
75/442/CEE, generato dal processo di incenerimento o di coincenerimento, dal trattamento dei
gas di scarico o delle acque reflue o da altri processi all’interno dell’impianto di incenerimento o
di coincenerimento».
5 L’art. 7 della direttiva 2000/76, intitolato «Valori limite di emissione nell’atmosfera»,
dispone quanto segue:
«1. Gli impianti di incenerimento sono progettati, costruiti, attrezzati e fatti funzionare
in maniera da non superare i valori limite di emissione previsti all’allegato V per i gas di
scarico.
2. Gli impianti di coincenerimento sono progettati, costruiti, attrezzati e fatti funzionare
in maniera da non superare i valori limite di emissione per i gas di scarico determinati
conformemente all’allegato II o in esso previsti.
(…)».
La direttiva 2006/12/CE
6 Ai sensi dell’art. 1 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 5 aprile 2006,
2006/12/CE, relativa ai rifiuti (GU L 114, pag. 9), che, per motivi di chiarezza e di razionalità,
procede alla codificazione della direttiva 75/442, per «rifiuto» si intende «qualsiasi sostanza od
oggetto che rientri nelle categorie riportate nell’allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia
l’intenzione o l’obbligo di disfarsi».
La causa principale ed il procedimento di rinvio pregiudiziale nella causa C-317/07
7 La Lahti Energia ha chiesto all’Ympäristölupavirasto un’autorizzazione ambientale
riguardante l’attività del suo impianto di gassificazione e della sua centrale elettrica. Tale
domanda di autorizzazione riguardava un complesso costituito da due impianti distinti
localizzati sullo stesso sito, comprendenti un impianto che produce gas a partire da rifiuti
nonché una centrale elettrica nella cui caldaia a vapore doveva bruciare il gas prodotto e
previamente depurato nell’impianto di gassificazione.
8 L’Ympäristölupavirasto ha rilasciato alla Lahti Energia un’autorizzazione ambientale
provvisoria, precisando le condizioni alle quali tale autorizzazione era stata rilasciata. Detto
ufficio ha così considerato che l’impianto di gassificazione che produce gas e la centrale che
incenerisce lo stesso gas costituiscono congiuntamente un impianto di coincenerimento ai sensi
della direttiva 2000/76.
9 La Lahti Energia ha proposto ricorso contro tale decisione dinanzi al Vaasan hallintooikeus
(Tribunale amministrativo di Vaasa), chiedendo che fosse dichiarato che la combustione
in una caldaia principale di gas depurato e raffinato in un impianto distinto di produzione di gas
non fosse considerata come un coincenerimento di rifiuti ai sensi della direttiva 2000/76.
10 Il Vaasan hallinto-oikeus ha respinto il ricorso. Esso ha, in particolare, considerato
che la realizzazione degli obiettivi della direttiva 2000/76 potrebbe essere compromessa da
un’interpretazione del suo ambito di applicazione talmente restrittiva da rendere inapplicabili i
presupposti di tale direttiva all’incenerimento di un rifiuto pretrattato. Il suddetto giudice ha
anche ritenuto che, in quanto unità funzionale distinta, l’impianto di gassificazione non dovesse
essere considerato come un impianto di incenerimento ai sensi della direttiva 2000/76, poiché
la gassificazione è un trattamento termico e poiché, per essere considerato come un impianto
di incenerimento, l’impianto deve possedere una linea destinata all’incenerimento.
11 Tuttavia, il Vaasan hallinto-oikeus ha giudicato che l’impianto di gassificazione e la
centrale elettrica costituissero congiuntamente un impianto di coincenerimento ai sensi della
direttiva 2000/76.
12 La Lahti Energia ha quindi proposto un’impugnazione dinanzi al Korkein hallintooikeus
(Corte amministrativa suprema finlandese), che ha deciso di sospendere la sua
pronuncia e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 3, punto 1, della direttiva 2000/76/CE debba essere interpretato nel senso
che la direttiva non è applicabile all’incenerimento di rifiuti gassosi.
2) Se un impianto di gassificazione, in cui si ottiene gas dai rifiuti attraverso un
processo di pirolisi, debba essere considerato un impianto di incenerimento, ai sensi dell’art. 3,
punto 4, della direttiva 2000/76/CE, anche qualora in tale impianto non vi sia alcuna linea di
incenerimento.
3) Se l’incenerimento nella caldaia di una centrale elettrica di gas formatosi in un
impianto di gassificazione e depurato dopo il processo di gassificazione debba essere
considerato un procedimento incluso nell’art. 3 della direttiva 2000/76/CE. Se, a tale riguardo,
abbia rilevanza il fatto che il gas prodotto e depurato sostituisca il carburante fossile e che le
emissioni della centrale elettrica per unità di energia prodotta, impiegando il gas ottenuto da
rifiuti e depurato, siano inferiori rispetto a quelle derivanti dall’impiego di altri carburanti. Se,
ai fini dell’interpretazione della portata della direttiva 2000/76/CE, sia rilevante che l’impianto
di gassificazione e la centrale elettrica, da un punto di vista tecnico-funzionale e in
considerazione della distanza a cui si trovano, costituiscano un unico impianto o il fatto che il
gas prodotto, formatosi nell’impianto di gassificazione e depurato, possa essere trasportato e
utilizzato come carburante o per altri scopi in altro luogo, ad esempio per la produzione di
energia.
4) A quali condizioni il gas formatosi in un impianto di gassificazione e depurato possa
essere considerato un prodotto, in modo da non rientrare più nell’ambito di applicazione delle
disposizioni relative ai rifiuti».
13 La suddetta domanda di pronuncia pregiudiziale ha dato origine alla sentenza 4
dicembre 2008, causa C-317/07, Lahti Energia (Racc. pag. I-9051), nella quale la Corte ha così
statuito:
«1) La nozione di “rifiuto” contenuta all’art. 3, punto 1, della direttiva (…) 2000/76/CE
(…) non riguarda sostanze che si presentano in forma gassosa.
2) La nozione di “impianto di incenerimento” di cui all’art. 3, punto 4, della direttiva
2000/76 riguarda qualsiasi unità o attrezzatura tecnica destinata al trattamento termico dei
rifiuti, purché le sostanze che risultano dall’impiego del trattamento termico siano
successivamente incenerite e, a tale riguardo, la presenza di una linea di incenerimento non
costituisce un criterio necessario ai fini di tale qualifica.
3) In circostanze come quelle di cui alla causa principale:
– un impianto di gassificazione che persegue l’obiettivo di ottenere prodotti in forma
gassosa, nella fattispecie un gas depurato, sottoponendo determinati rifiuti a un trattamento
termico deve essere qualificato come un “impianto di coincenerimento” ai sensi dell’art. 3,
punto 5, della direttiva 2000/76;
– una centrale elettrica che utilizza come combustibile aggiuntivo, in sostituzione di
combustibili fossili impiegati in prevalenza nella sua attività di produzione, un gas depurato
ottenuto dal coincenerimento di rifiuti in un impianto di gassificazione non rientra nella sfera di
applicazione di tale direttiva».
Gli sviluppi verificatisi nella causa principale e le questioni pregiudiziali poste nella presente
causa
14 In seguito alla citata sentenza Lahti Energia, il Korkein hallinto-oikeus ha invitato le
parti di cui alla causa principale a formulare le proprie osservazioni.
15 La Lahti Energia ha quindi reso noto che, contrariamente a quanto aveva indicato
nella sua domanda di autorizzazione ambientale nonché nell’ambito dei suoi ricorsi dinanzi al
Vaasan hallinto-oikeus ed al giudice del rinvio, essa non realizzerebbe più nell’impianto di
gassificazione il suo progetto di depurazione del gas derivato dal trattamento termico dei
rifiuti. Tuttavia, la ricorrente nella causa principale ha sostenuto che dalla citata sentenza Lahti
Energia si può dedurre che la combustione di una sostanza gassosa in una centrale elettrica
non può costituire un incenerimento di rifiuti ai sensi della direttiva 2000/76. A suo parere, una
tale centrale potrebbe essere qualificata come un impianto di coincenerimento solo alla
condizione che tale entità utilizzi prevalentemente gas di sintesi ottenuto a partire da rifiuti.
Orbene, la centrale della Lahti Energia utilizzerebbe un tale gas solo come combustibile
accessorio, ossia in via residuale, di modo che l’attività di detta centrale non rientrerebbe
nell’ambito di applicazione di tale direttiva.
16 Alla luce di quanto precede il Korkein hallinto-oikeus ha nuovamente deciso di
sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se la combustione nella caldaia di una centrale elettrica, quale combustibile
aggiuntivo, del gas derivato da un impianto di gassificazione debba considerarsi come
un’attività ai sensi dell’art. 3 della direttiva 2000/76/CE, qualora il gas avviato alla
combustione non venga depurato dopo la gassificazione.
2) In caso di soluzione negativa sul piano dei principi della prima questione, se influisca
sulla valutazione del caso di specie la natura dei rifiuti da incenerire o il tenore in polveri del
gas da avviare alla combustione o di altre impurità».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
17 Con la sua prima questione il giudice del rinvio intende stabilire se la direttiva
2000/76 si applichi anche a una centrale elettrica che utilizzi come combustibile aggiuntivo, in
aggiunta a combustibili fossili impiegati in prevalenza nella sua attività di produzione, un gas
depurato ottenuto da trattamento termico di rifiuti in un impianto in cui detto gas non è stato
depurato.
18 Al riguardo, come giustamente sottolineato dal giudice del rinvio, dai governi
finlandese, belga e tedesco nonché dalla Commissione delle Comunità europee, la soluzione
data alla terza questione pregiudiziale nella citata sentenza Lahti Energia, che esclude
dall’ambito d’applicazione della direttiva 2000/76 l’attività della centrale elettrica, dipendeva
dalla circostanza che il gas utilizzato in tale centrale, ancorché prodotto a partire da rifiuti,
doveva essere depurato nell’impianto di gassificazione nell’ambito dell’operazione di
coincenerimento di detti rifiuti.
19 Infatti, come sottolineato dalla Corte al punto 29 di tale sentenza, le sostanze
ottenute dal trattamento termico dei rifiuti nell’impianto di gassificazione, nel caso di specie un
gas grezzo, dovevano essere filtrate attraverso un depuratore che doveva permettere di
ottenere un gas depurato, privato delle particelle solide indesiderabili e idoneo quindi ad essere
impiegato come combustibile.
20 Come risulta dai punti 35, 36 e 41 della suddetta sentenza, la Corte ha constatato
che, in un tale contesto, poiché il gas prodotto nell’impianto di gassificazione doveva,
segnatamente a causa del processo di filtraggio nel depuratore, presentare proprietà analoghe
a quelle di un combustibile fossile, l’attività della centrale elettrica non poteva rientrare
nell’ambito della direttiva 2000/76 per il solo motivo che essa doveva impiegare un
combustibile aggiuntivo generato a partire da rifiuti.
21 Infatti, qualora il processo fosse stato completato all’interno dell’impianto di
gassificazione, il gas depurato utilizzato nella centrale elettrica avrebbe dovuto possedere la
qualità di un «prodotto» ai sensi dell’art. 3, punto 5, della direttiva 2000/76.
22 Come evidenziato dall’avvocato generale Kokott ai paragrafi 91 e 93 delle sue
conclusioni nella causa decisa con la citata sentenza Lahti Energia, la combustione nella
centrale elettrica di un vero e proprio «prodotto», ancorché generato da rifiuti, portava ad
escludere un collegamento tecnico-funzionale tra l’impianto di gassificazione e tale centrale.
23 Tuttavia la situazione muta quando, come nella causa principale, il gas, ottenuto
tramite trattamento termico di rifiuti nell’impianto di gassificazione, non è più depurato
all’interno di tale impianto, ma è condotto in quanto tale alla centrale elettrica per essere ivi
impiegato come combustibile aggiuntivo.
24 In una siffatta situazione, se si considera l’attività del solo impianto di gassificazione,
il processo così delineato non consiste in un semplice procedimento di smaltimento di rifiuti
tramite trattamento termico che, se le sostanze che ne risultano fossero in seguito incenerite,
permetterebbe di qualificare un tale impianto come «impianto di incenerimento» ai sensi
dell’art. 3, punto 4, della direttiva 2000/76 (v., in tal senso, sentenza Lahti Energia, cit., punto
20).
25 Peraltro tale impianto non può neppure essere qualificato come un impianto di
coincenerimento, ossia, conformemente all’art. 3, punto 5, primo comma, della direttiva
2000/76, come un impianto la cui funzione principale consista nella produzione di energia o di
prodotti materiali e che utilizzi rifiuti come combustibile normale o accessorio, ovvero in cui i
rifiuti siano sottoposti ad un trattamento termico a fini di smaltimento (v. sentenze 11
settembre 2008, causa C-251/07, Gävle Kraftvärme, Racc. pag. I-7047, punto 35, e Lahti
Energia, cit., punto 26).
26 Infatti, in una situazione come quella di cui alla causa principale, contrariamente a
quanto era stato statuito al punto 36 della citata sentenza Lahti Energia, il processo di
trattamento termico dei rifiuti iniziato nell’impianto di gassificazione non viene più completato
all’interno di tale impianto, poiché il gas viene condotto dal suddetto impianto verso una
centrale elettrica per essere utilizzato ai fini di produzione d’energia, ancorché esso non
presenti ancora proprietà analoghe a quelle di un combustibile fossile, in particolare in termini
di purezza.
27 In linea di principio, l’attività di due impianti distinti deve senz’altro formare oggetto
di un esame distinto ai fini dell’applicazione della direttiva 2000/76 (v., in tal senso, sentenza
Lahti Energia, cit., punti 24 e 25).
28 Tuttavia, nell’ipotesi di cui alla causa principale, è giocoforza concludere che
l’impianto di gassificazione e la centrale elettrica possono effettivamente essere percepiti come
una sola entità, finalizzata allo scopo non più di ottenere un prodotto, ma di produrre energia.
Infatti, all’interno di tale entità, i rifiuti sono complessivamente sottoposti, in vista del loro
smaltimento, ad un trattamento termico che si scompone in due fasi: una che si realizza
nell’impianto di gassificazione e consistente in un trattamento termico applicato ai suddetti
rifiuti, e l’altra avente luogo nella centrale elettrica e consistente nella combustione di sostanze
gassose generate dal trattamento termico dei rifiuti effettuato nel suddetto impianto.
29 Orbene, in una tale ipotesi, come dichiarato dall’avvocato generale Kokott nelle sue
conclusioni presentate nella causa decisa con la citata sentenza Lahti Energia, quando il
processo di produzione d’energia o del prodotto si concretizza e si completa solo al momento
del trasferimento nella centrale elettrica di sostanze gassose derivate dal trattamento termico
dei rifiuti nell’impianto di gassificazione, il complesso composto dall’impianto e dalla centrale
dev’essere considerato congiuntamente ai fini dell’applicazione della direttiva 2000/76, e ciò in
forza del collegamento tecnico-funzionale tra i due impianti. Inoltre ciò è giustificato dal fatto
che le sostanze nocive risultanti dal trattamento termico dei rifiuti, trattamento iniziato
nell’impianto di gassificazione, vengono emesse ed eliminate, almeno parzialmente, solo una
volta che il gas grezzo è trasferito nella centrale elettrica.
30 Per quanto riguarda l’argomento della Lahti Energia secondo il quale la centrale
elettrica di cui alla causa principale potrebbe corrispondere alla nozione di «impianto di
coincenerimento» soltanto nel caso in cui, nella sua attività di produzione d’energia, essa
utilizzasse in prevalenza il gas non depurato prodotto nell’impianto di gassificazione, occorre
ricordare che, come emerge dal ‘considerando’ 27 della direttiva 2000/76, non dovrebbe
essere consentito che il coincenerimento dei rifiuti effettuato in impianti non destinati in primo
luogo a tale scopo provochi emissioni più elevate di sostanze inquinanti nel volume dei gas
derivanti dal suddetto coincenerimento rispetto a quelle consentite per impianti specificamente
destinati all’incenerimento.
31 Occorre quindi risolvere la prima questione dichiarando che una centrale elettrica
che utilizza come combustibile aggiuntivo, in aggiunta a combustibili fossili impiegati in
prevalenza nella sua attività di produzione, un gas ottenuto in un impianto al termine di un
trattamento termico dei rifiuti va considerata, congiuntamente a tale impianto di
gassificazione, come un «impianto di coincenerimento» ai sensi dell’art. 3, punto 5, della
direttiva 2000/76, quando il suddetto gas non è stato depurato all’interno del suddetto
impianto di gassificazione.
Sulla seconda questione
32 Il Korkein hallinto-oikeus ha sottoposto la seconda questione solo nell’eventualità di
una soluzione negativa della prima questione.
33 Tenuto conto della soluzione fornita a quest’ultima questione, non occorre
pronunciarsi sulla seconda questione sottoposta dal giudice del rinvio.
Sulle spese
34 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce
un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le
spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo
a rifusione.
P.Q.M.
Per questi motivi, la Corte (Ottava Sezione) dichiara:
1) Una centrale elettrica che utilizza come combustibile aggiuntivo, in aggiunta a
combustibili fossili impiegati in prevalenza nella sua attività di produzione, un gas ottenuto in
un impianto al termine di un trattamento termico dei rifiuti va considerata, congiuntamente a
tale impianto di gassificazione, come un «impianto di coincenerimento» ai sensi dell’art. 3,
punto 5, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 4 dicembre 2000, 2000/76/CE,
sull’incenerimento dei rifiuti, quando il suddetto gas non è stato depurato all’interno del
suddetto impianto
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