Angelo Bonelli
E' UN DOCUMENTO MOLTO LUNGO . MA DA LEGGERE.. E' LO STUDIO DELL'UFFICIO DELLA CASSAZIONE DEL 28 MAGGIO SCORSO SULLA LEGGE ECOREATI.... DICE CHE L'AVVERBIO ABUSIVAMENTE NON ANDAVA MESSO, CHE LA LEGGE HA UN DEFICIT DI DETERMINATEZZA DELLA PENA SU CUI SI DOVRA' VERIFICARE SE CONFORME ALLA SENTENZA N.5 DEL 13 GENNAIO 2004 DELLA CORTE COSTITUZIONALE E POI TANTE ALTRE COSE... IO MI SONO PRESO LE PALATE DI M.... SOLO PERCHE' HO OSATO DIRE CHE LA LEGGE ANDAVA CORRETTA.....
Rel. n. III/04/2015
Rif. Norm.:
Roma, 29 maggio 2015
CORTE DI CASSAZIONE UFFICIO DEL MASSIMARIO Settore penale
Novità legislative: Legge n. 68 del 22 maggio 2015, recante “Disposizioni in materia di delitti contro l’ambiente”.
Artt. 434, 449 cod. pen.
D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152
Legge 7 agosto 1982, n. 704
Decreto Legislativo 8 giugno 2001, n. 231 Legge 7 febbraio 1992, n. 150
Sommario: Premessa. – 1. Il delitto di inquinamento ambientale – 1.1. segue: la compromissione o il deterioramento “significativi e misurabili” - 1.2. segue: l’oggetto della compromissione o del deterioramento - 1.3 segue: il rapporto di causalità - 1.4. segue: l’abusività della condotta - 1.5.: segue: ancora sulla nozione di “abusivamente” - 2. Il delitto di morte o lesioni come conseguenza non voluta del delitto di inquinamento ambientale - 3. Il delitto di disastro ambientale - 3.1. segue: la condotta - 3.2. segue: la clausola di riserva - 4. L’elemento soggettivo. L’inquinamento e il disastro ambientali colposi - 5. Il delitto di traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività - 6. L’impedimento del controllo - 7. Le aggravanti - 8. Il “ravvedimento operoso” - 9. Le disposizioni sulla confisca - 10. Il ripristino dello stato dei luoghi e il reato di omessa bonifica - 11. La responsabilità degli enti da delitto ambientale - 12. L’intervento sulla prescrizione – 13. L’estinzione delle contravvenzioni ambientali – 14. Le disposizioni residue.
Premessa.
Con la legge 22 maggio 2015, n. 68, vengono introdotte nell’ordinamento fattispecie di aggressione all’ambiente costituite sotto forma di delitto.
Una innovazione attesa da lungo tempo1, nel corso del quale la risposta sanzionatoria a fenomeni criminali di massiccio, quando non irreparabile, inquinamento dell’ecosistema è stata affidata all’utilizzo – sovente discusso e comunque non privo di criticità sia sul piano sostanziale che sotto l’aspetto processuale/probatorio – del cd. disastro “innominato”
1 Un risalente progetto di legge, intitolato Introduzione nel codice penale del titolo VI-bis, "Delitti contro l'ambiente", e disposizioni sostanziali e processuali contro il fenomeno criminale dell'"Ecomafia", risulta trasmesso alle Presidenze delle Camere il 22 aprile 1998.
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previsto dall’art. 434 del codice penale.
Proprio in funzione della necessità di uscire dalle difficoltà interpretative ed applicative
di una norma indiscutibilmente legata ad altri contesti di “disastro”, più immediatamente percepibili sul piano fenomenico, e allo stesso tempo volendo chiudere il cerchio del catalogo sanzionatorio presidiando penalmente ogni livello di alterazione peggiorativa delle matrici ambientali, il legislatore ha dunque introdotto nel codice penale due nuove figure delittuose (inquinamento ambientale e disastro ambientale), accompagnandole con altre previsioni incriminatrici giudicate necessarie per la tenuta complessiva del sistema e con ulteriori interventi di raccordo con il Codice dell’Ambiente e con la disciplina della responsabilità degli enti.
Nonostante nell’articolato non vi siano espliciti richiami alle fonti eurounitarie, la novella si collega a quanto richiesto dalla Direttiva dell’Unione Europea 2008/99/CE del 19 novembre 2008 sulla protezione dell’ambiente mediante il diritto penale, il cui Preambolo (art. 5) precisa che “attività che danneggiano l’ambiente, le quali generalmente provocano o possono provocare un deterioramento significativo della qualità dell’aria, compresa la stratosfera, del suolo, dell’acqua, della fauna e della flora, compresa la conservazione delle specie” esigono sanzioni penali dotate di maggiore dissuasività2.
La Direttiva indica dunque gli elementi di offensività dei reati di cui chiede l’introduzione nei sistemi nazionali, al fine di garantire uno standard minimo comunitario di tutela penale dell’ambiente.
Si tratta però di una indicazione generale che necessita, in sede di traduzione normativa interna, di un livello di specificazione idoneo a soddisfare i principi costituzionali di precisione, tassatività e offensività che presidiano la materia penale.
Sotto questa angolazione, la lettura della novella legislativa palesa la difficoltà del legislatore nel raggiungere un punto di equilibrio fra istanze apparentemente antagoniste: da una parte, l’esigenza di una definizione quanto più puntuale delle fattispecie, operazione che non pare sempre centrare pienamente l’obiettivo, soprattutto quando vengono introdotti concetti a contenuto “aperto” o connotazioni modali delle condotte la cui portata potrà essere misurata solo nella pratica; dall’altra, la necessità di non imbrigliare l’assetto normativo in una casistica che non può a priori esaurire tutta la possibile gamma delle manifestazioni criminose e che rischierebbe, oltretutto, di vanificare la stessa praticabilità processuale della risposta legislativa.
In concreto, la legge 68/2015 è composta da tre articoli.
Il nucleo fondamentale del provvedimento è costituito dall’art. 1, contenente un complesso di disposizioni che, in particolare, inseriscono nel codice penale un inedito titolo
2 Nella sentenza del 13 settembre 2005 (causa C-176/03, Commissione c/ Consiglio), la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha affermato che la tutela dell’ambiente costituisce uno degli obiettivi essenziali della Comunità europea ai sensi degli artt. 2 e 6 TCE e pertanto “gli artt. 174-176 TCE costituiscono, in via di principio, la cornice normativa entro la quale deve attuarsi la politica comunitaria in materia ambientale”.
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VI-bis (Dei delitti contro l'ambiente), composto da 12 articoli (dal 452-bis al 452-terdecies); all’interno di tale nuovo titolo sono previsti cinque nuovi delitti, inquinamento ambientale, disastro ambientale, traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività, impedimento del controllo, omessa bonifica.
L’articolato contempla altresì una forma di ravvedimento operoso per coloro che collaborano con le autorità prima della definizione del giudizio, ai quali è garantita una attenuazione delle sanzioni previste.
Tra le altre previsioni, si segnalano:
- l’obbligo per il condannato al recupero e - ove possibile - al ripristino dello stato dei luoghi, il raddoppio dei termini di prescrizione del reato per i nuovi delitti, nonché apposite misure per confisca e pene accessorie;
- la revisione della disciplina sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche in caso di reati ambientali;
- l’introduzione nel Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (cd. Codice dell’Ambiente) di un procedimento per l'estinzione delle contravvenzioni ivi previste, collegato all'adempimento da parte del responsabile della violazione di una serie di prescrizioni nonché al pagamento di una somma di denaro;
- la modifica della disciplina sanzionatoria delle violazioni della legge 150/1992 relativa alla Convenzione sul commercio internazionale delle specie animali e vegetali in via di estinzione (art. 2 della legge).
Con la inevitabile sommarietà di una primissima lettura, nella presente relazione si cercherà di analizzare gli aspetti più importanti della normativa, dedicando maggiore attenzione alle nuove fattispecie penali e alle criticità segnalate durante il lungo iter di gestazione della riforma.
1. Il delitto di inquinamento ambientale.
Il comma primo del nuovo art. 452-bis cod. pen. punisce con la reclusione (da due a sei anni) e con la multa (da euro 10.000 a euro 100.000) chiunque abusivamente cagiona una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili:
1) delle acque o dell’aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sotto-suolo; 2) di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna. Distaccandosi dal modello di illecito costruito sull’esercizio di attività inquinante in
difetto di autorizzazione ovvero in superamento dei valori soglia, la previsione risulta costruita come delitto di evento e di danno, dove l'evento di danno è costituito dalla compromissione o dal deterioramento, significativi e misurabili, dei beni ambientali specificamente indicati.
In quanto concepito come reato a forma libera (“chiunque... cagiona...”), l’inquinamento nella sua materialità può consistere non solo in condotte che attengono al nucleo duro -
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acque, aria e rifiuti – della materia, ma anche mediante altre forme di inquinamento o di immissione di elementi come ad esempio sostanze chimiche, OGM, materiali radioattivi e, più in generale, in qualsiasi comportamento che provochi una immutazione in senso peggiorativo dell’equilibrio ambientale. Inoltre, l’inquinamento potrà essere cagionato sia attraverso una condotta attiva, ossia con la realizzazione di un fatto considerevolmente dannoso o pericoloso, ma anche mediante un comportamento omissivo improprio, cioè con il mancato impedimento dell’evento da parte di chi, secondo la normativa ambientale, è tenuto al rispetto di specifici obblighi di prevenzione rispetto a quel determinato fatto inquinante dannoso o pericoloso.
Una prima osservazione attiene evidentemente al rapporto e coordinamento fra la definizione di inquinamento data dalla norma e quella, già conosciuta dall’ordinamento, di cui all'articolo 5 del Codice dell’Ambiente (D. Lgs. 152/2006), che definisce l'inquinamento ambientale come "l'introduzione diretta o indiretta, a seguito di attività umana, di sostanze, vibrazioni, calore o rumore o più in generale di agenti fisici o chimici, nell'aria, nell'acqua o nel suolo, che potrebbero nuocere alla salute umana o alla qualità dell'ambiente, causare il deterioramento dei beni materiali, oppure danni o perturbazioni a valori ricreativi dell'ambiente o ad altri suoi legittimi usi"; nozione che sembra conservare la funzione di canone ermeneutico utile per qualificare, nelle sue concrete estrinsecazioni, ogni forma di alterazione peggiorativa dell’ambiente, laddove alla novella è assegnato il compito di definire il momento in cui una condotta di alterazione assume le connotazioni quali/quantitative del delitto di inquinamento vero e proprio.
1.1. segue: la compromissione o il deterioramento “significativi e misurabili”.
Il risultato della condotta materiale si sostanzia in una “compromissione” o un “deterioramento”.
Il discrimine fra le due situazioni non è agevole.
Dal punto di vista strettamente lessicale, la prima espressione si distingue dalla seconda per una proiezione dinamica degli effetti, nel senso appunto di una situazione tendenzialmente irrimediabile (“compromessa”) che può perciò teoricamente ricomprendere condotte causali al tempo stesso minori o maggiori di un’azione di danneggiamento, ma che rispetto a questo abbiano un maggior contenuto di pregiudizio futuro3.
In ambito normativo, i due termini si rinvengono insieme, ma in una diversa relazione tra loro (il “deterioramento” inteso come forma di “compromissione”), nella definizione di danno ambientale data dall’art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349 (Legge istitutiva del Ministero dell’Ambiente), individuato in “qualunque fatto doloso o colposo in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge che comprometta
3 Nella seduta n. 8 del 10 dicembre 2013 della Commissione II della Camera dei Deputati si è proposto (cfr. audizione C. BERNASCONI) di considerare il deterioramento come un'alterazione dell'ambiente reversibile attraverso processi rigenerativi naturali, differenziandolo dalla compromissione consistente in un'alterazione reversibile solo attraverso un'attività umana di bonifica o di ripristino.
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l'ambiente, ad esso arrecando danno, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, obbliga l'autore del fatto al risarcimento nei confronti dello Stato”; una formula che corrisponde alla progressione misurabile (secondo parametri scientifici) del danno ambientale, al cui interno il deterioramento coincide in una perdita del grado di usabilità e/o di funzionalità ecologica.
Nel D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, invece, il termine “compromissione” non è quasi mai utilizzato e, laddove lo è4, non è impiegato per indicare una situazione di danno attuale, per la quale si utilizza invece il termine “deterioramento” (art. 300).
Nell’assenza di inequivoci riscontri testuali, non può anche escludersi un significato dei due lemmi se non identico (interpretando l’espressione come un endiadi, nonostante la presenza della disgiuntiva “o”) quanto meno largamente sovrapponibile, il cui nucleo comune è rintracciabile in quella situazione fattuale risultante da una condotta che ha determinato un danno all’ambiente.
Con riferimento al requisito della “significatività” e “misurabilità”, va ricordato che nella lettura definitiva è stata abbandonata una prima formulazione che, nel pretendere un inquinamento “rilevante”, lasciava aperte tutte le perplessità sul rispetto del principio di determinatezza di cui al secondo comma dell'articolo 25 della Costituzione.
Peraltro, anche in rapporto alla previsione finale, sicuramente più puntuale, non pare inutile richiamare l’insegnamento della Corte Costituzionale (Sentenza n. 247 del 15 maggio 1989) che, relativamente a tutt’altra fattispecie5, ritenne non fondata la questione di legittimità costituzionale prospettata con riferimento all'impiego della nozione "misura rilevante", sulla base del rilievo che (in quella fattispecie) la misura rilevante non integrava uno degli elementi costitutivi del reato ma soltanto un "filtro selettivo, che non incide sulla dimensione intrinsecamente offensiva del fatto, ma ne connota solo la gravità, contrassegnando il limite a partire dal quale l'intervento punitivo è ritenuto opportuno", dovendosi pertanto la predetta misura rilevante piuttosto assimilare alla figura della condizione obiettiva di punibilità; ed osservando ancora che nella fattispecie in esame "la 'misura rilevante' non può ragionevolmente far parte dell'oggetto del dolo”.
Venendo allora alla formulazione prescelta, se la “significatività” indica una situazione di chiara evidenza dell’evento di inquinamento in virtù della sua dimensione, la richiesta compresenza di un coefficiente di “misurabilità” rimanda alla necessità - ridondante ovviamente sul piano probatorio - di una oggettiva possibilità di quantificazione, tanto con riferimento alle matrici aggredite che ai parametri scientifici (biologici, chimici, organici, naturalistici, etc.) dell’alterazione; finendo così inevitabilmente per richiamare quella quantificazione e gradazione del danno ambientale, di cui al già citato art. 18 della legge 8
4 Si cfr. l'art. 77 del D. Lgs. 152 del 2006, con riferimento alle problematiche concernenti la tutela dei corpi idrici.
5 Art. 4, comma 1, n. 7, legge 7 agosto 1982, n. 516 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 10 luglio 1982, n. 429, recante norme per la repressione dell'evasione in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto e per agevolare la definizione delle pendenze in materia tributaria. Delega al Presidente della Repubblica per la concessione di amnistia per i reati tributari).
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luglio 1986, n. 349.
Il concetto di compromissione o deterioramento "significativi e misurabili" riprende
peraltro la definizione di danno ambientale di cui all'art. 300 del Codice dell’Ambiente (“qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell'utilità assicurata da quest'ultima”) e la stessa nozione comunitaria di "danno ambientale" posta dalla direttiva 2004/35/CE, che usa l'espressione "mutamento negativo misurabile di una risorsa naturale o un deterioramento misurabile di un servizio di una risorsa naturale, che può prodursi direttamente o indirettamente".
In concreto, il confine sul lato inferiore della condotta dovrebbe essere rappresentato dal mero superamento delle concentrazioni soglie di rischio (CSR) – punito dalla diversa fattispecie di pericolo prevista dall’art. 257 del D. Lgs. 152 del 2006, ove non seguito dalla bonifica del sito – che non abbia arrecato un evento di notevole inquinamento; mentre sul versante opposto la fattispecie confina, nella progressione immaginata dal legislatore, con il più grave reato di disastro, che pretende (come di dirà oltre) una alterazione “irreversibile o particolarmente onerosa” dell’ecosistema: di modo che l’inquinamento è ravvisabile in tutte le condotte di danneggiamento delle matrici che, all’esito della stima fattane, producono una alterazione significativa del sistema, senza assumere le connotazioni dell’evento tendenzialmente irrimediabile.
1.2. segue: l’oggetto della compromissione o del deterioramento.
Quanto al bersaglio della compromissione, identiche considerazioni in punto di tipicità valgono per l’inciso “porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo”: è indubbio che categorie così (in)definite possano provocare incertezze in sede processuale e, soprattutto, dilatare eccessivamente lo spazio di discrezionalità del giudicante; tuttavia è possibile immaginare che, come avvenuto in altre occasioni (si guardi agli approdi di legittimità in tema di “ingente quantitativo di rifiuti” ex art. 260 D. Lgs. 152/20066 o, in tutt’altro ambito, in tema di “ingente” quantità di stupefacente), il percorso giurisprudenziale possa enucleare - con sufficienti margini di conoscibilità del precetto e conseguente prevedibilità della sanzione – le caratteristiche della “estensione” (da valutare, salvo errori, con esclusivo riferimento al dato spaziale quantitativo) e della “significatività” (indicativa invece di una rilevanza non strettamente ancorata al parametro dimensionale ma, appunto, alla significatività dell’area all’interno del territorio circostante).
Nonostante l’inserimento nella carta costituzionale7, non si rinviene una vera e propria definizione normativa di “ecosistema”, per cui deve farsi riferimento alla comune accezione che definisce per tale l'insieme degli organismi viventi (comunità), dell'ambiente fisico
6 Cfr., per una riepilogazione, Sez. 3, Ordinanza n. 47229 del 6 novembre 2012, De Prà, non massimata.
7 Art. 117, comma 2, lettera s), Costituzione. Con riferimento all'attribuzione della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema alla competenza esclusiva dello Stato, nella sentenza n. 378/2007, la Corte costituzionale ha sottolineato che "non è da trascurare che la norma costituzionale pone accanto alla parola "ambiente" la parola "ecosistema": ne consegue che spetta allo Stato disciplinare l'ambiente come una entità organica, dettare cioè delle norme di tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parti del tutto".
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circostante (habitat) e delle relazioni biotiche e chimico-fisiche all'interno di uno spazio definito della biosfera.
Opportunamente, la stesura definitiva della norma, mutando una precedente versione che operava un riferimento all’ecosistema in generale, parla di un ecosistema, eliminando ogni incertezza sulla integrazione del reato anche in presenza di aggressione al singolo ecosistema (si pensi a particolari micro-contesti ambientali, come ad esempio aree ben delimitate e caratterizzate da specifiche biodiversità).
La struttura elencativa della previsione e l’utilizzo delle disgiuntive lascia infine intendere che l’inquinamento ambientale risulta integrato, ricorrendone tutti gli ulteriori presupposti, in presenza delle compromissione o del deterioramento di uno soltanto (acqua, aria, suolo, e così via) dei beni ambientali aggrediti.
1.3 segue: il rapporto di causalità.
Rispetto alla versione approvata in un primo passaggio alla Camera dei Deputati, dal testo dell’articolo è stato eliminato l’inciso “o contribuisce a cagionare” che era presente dopo la parola “cagiona”: non pare peraltro che tale dinamica parlamentare possa diversamente indirizzare gli esiti interpretativi derivanti dall’applicazione della regola ordinaria di cui all’art. 41 cod. pen., nel senso di consentire di escludere la rilevanza delle concause (preesistenti, concomitanti o sopravvenute) dell’evento di inquinamento.
Ciò nondimeno, la problematica assume una evidente importanza a seguito della declinazione del reato in termini di delitto di evento, sembrando evidente la necessità - d’ora in avanti - della prova di un diretto ed indiscusso rapporto eziologico, sia pure in termini di concausa, fra la condotta e l’evento di inquinamento, sicché non potranno non essere prese in considerazione ed attentamente valutate le situazioni molto frequenti di preesistente compromissione delle matrici ambientali.
Sotto questo aspetto, è chiaro che la costruzione normativa della fattispecie di inquinamento (e di disastro) in forma di reato di evento passa, sul piano processuale e probatorio, attraverso sentieri meno agevoli rispetto a quelli praticabili nei casi in cui il reato si perfeziona a seguito del mero superamento formale di valori-soglia predeterminati: situazioni – le ultime - che anch’esse non prescindono certamente dalla verifica dello status quo ante (anche ai fini della misurazione del superamento del valore soglia), ma che non necessitano dei faticosi accertamenti ricostruttivi della “causa” dell’inquinamento o del disastro, allorquando detta causa non sia identificabile in una condotta contenuta in un determinato segmento spazio/temporale ma risulti essere invece la sommatoria di comportamenti distruttivi ripetuti e consolidati negli anni.
1.4. segue: l’abusività della condotta.
Abbandonando anche in questo caso una versione approvata in prima lettura dalla Camera dei Deputati, il testo definitivo della disposizione adopera il termine “abusivamente”
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per definire il carattere illecito della condotta di inquinamento (come di quella di disastro, di cui si dirà più oltre); la formulazione precedente puniva invece la condotta in quanto effettuata “in violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, specificamente poste a tutela dell’ambiente e la cui inosservanza costituisce di per sé illecito amministrativo o penale”.
L’eliminazione del riferimento alle sole violazioni poste a tutela dell’ambiente è stata giustificata con lo scopo di eliminare ogni incertezza sulla configurabilità del reato anche per effetto di condotte di inquinamento (e di disastro) consumate mediante infrazione di regole volte a tutelare in via immediata interessi diversi8 ma collegati alla tutela ambientale.
Stando alle dichiarazioni programmatiche, mediante tale sostituzione il legislatore ha inteso poi superare le questioni che il richiamo alle disposizioni comportava, rispettivamente, sul piano del concorso di reati ovvero del concorso apparente di norme penali o, nel caso di illecito amministrativo, sul piano dell'applicabilità del principio di specialità di cui all'articolo 9 della legge 24 novembre 1981, n. 689.
Nella formulazione precedente, infatti, l’evento di compromissione o deterioramento rilevante dell’ambiente era esplicita conseguenza di una condotta costituente di per sé illecito amministrativo o penale: il tenore letterale della disposizione suggeriva apertamente l’idea di un reato complesso, comprendente in sé altro illecito penale (o amministrativo) con in più l’evento tipizzato, ovvero la compromissione o il rilevante deterioramento ambientale.
La questione peraltro non pare priva di rilievo anche con la stesura definitiva, poiché rimane comunque presente l’interrogativo sul se e quando è possibile ipotizzare il concorso fra i nuovi delitti di danno e le violazioni delle disposizioni penali o amministrative ambientali di carattere formale.
Prudentemente, si può ipotizzare che - a differenza di altre situazioni: si pensi per esempio all’ambito della prevenzione e protezione dagli infortuni sul lavoro, dove la violazione formale concorre senza dubbio con altri reati, a cominciare proprio dal disastro ex
art. 434 comma 2 cod. pen., in ragione della diversità dei beni lesi o messi in pericolo mediante un’unica condotta attiva o più spesso omissiva – sia qui proprio la progressione quantitativa nella messa in pericolo o lesione dell’unico bene “ambiente” a condurre verso un assorbimento delle violazioni formali (in particolare, della contravvenzione di cui all’art. ex art. 257 D. Lgs. 152/2006) allorquando si registri una sovrapposizione delle fattispecie, potendosi ipotizzare invece il concorso di reati ogni qual volta attraverso la commissione di un illecito penale di natura diversa da quella ambientale si cagioni anche un evento di inquinamento (o di disastro); salvo che non si imponga una diversa lettura plurioffensiva degli illeciti ambientali sottostanti - specialmente di quelli che si concretizzano non in un azione materiale di inquinamento o immissione ma in una condotta meramente formale (tipico il caso di mancanza di autorizzazione) - che privilegi la compresenza di un interesse protetto ulteriore, identificabile nella potestà di tutela e di controllo preventivo facente capo
8 Si pensi alla normativa sull’esposizione all’amianto, posta a tutela della salute e sicurezza sul lavoro.
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alla pubblica amministrazione.
La scelta dell’avverbio “abusivamente”9 ha comunque suscitato plurimi interrogativi:
- sia sul versante delle preoccupazioni circa la tipicità della fattispecie, postulandosi che la precedente stesura fosse più idonea ad espungere dall’ambito di applicazione della disposizione la violazione di principi (ad es. di precauzione, di prevenzione etc., di cui all’art. 3-ter D. Lgs. n. 152/2006) non tradottisi in specifici precetti muniti di autonome sanzioni amministrative o penali, così come di prescrizioni contenute in autorizzazioni amministrative non strettamente funzionali alla tutela dell’ambiente (ma per esempio a difesa del territorio, del paesaggio, della salute o del decoro urbano);
- tanto sul lato opposto dei timori di una scarsa efficacia delle nuove fattispecie per effetto di un loro confinamento alle sole ipotesi di condotte abusive in quanto sine titulo, con esclusione dunque di tutte le situazioni nelle quali sia possibile rinvenire un provvedimento formale di autorizzazione alla condotta materiale dalla quale sia poi derivato il fenomeno di grave alterazione ambientale.
Con riguardo al primo aspetto, sarà interessante verificare se la formulazione della disposizione rispetti gli insegnamenti dalla Corte Costituzionale (Sentenza n. 5 del 13 gennaio 2004) in tema di “determinatezza” della incriminazione penale.
Senza alcuna pretesa di esaustività, in questa sede pare sufficiente ricordare quanto ivi affermato dal giudice delle leggi circa la legittimità del ricorso, da parte del legislatore penale, a cd. formule elastiche («senza giustificato motivo», «senza giusta causa», «arbitrariamente», etc.) adoperate per descrivere reati di natura non soltanto commissiva, ma anche omissiva, e destinate a fungere da “valvola di sicurezza” del meccanismo repressivo, evitando che la sanzione penale scatti allorché — anche al di fuori della presenza di vere e proprie cause di giustificazione — l’osservanza del precetto appaia concretamente “inesigibile” in ragione, a seconda dei casi, di situazioni ostative a carattere soggettivo od oggettivo, di obblighi di segno contrario, ovvero della necessità di tutelare interessi confliggenti, con rango pari o superiore rispetto a quello protetto dalla norma incriminatrice, in un ragionevole bilanciamento di valori.
Il carattere elastico della clausola si connette, nella valutazione legislativa, alla impossibilità pratica di compiere una elencazione analitica di tutte le situazioni astrattamente idonee a “giustificare” la condotta, elencazione inevitabilmente a rischio di lacune in ragione della varietà delle contingenze e della complessità delle interferenze dei sistemi normativi.
Secondo l’insegnamento costituzionale, occorre allora accertare, in relazione al singolo contesto, che l’utilizzo della formula elastica — in quanto incidente, sia pure in negativo, sulla delimitazione dell’area dell’illiceità penale — non ponga la norma incriminatrice in
9 Il testo approvato dalla Camera aveva peraltro già previsto, con riferimento al nuovo reato di disastro ambientale, il carattere abusivo della condotta quale ipotesi autonoma rispetto alla violazione di disposizioni di legge, regolamento o amministrative.
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contrasto con il fondamentale principio di determinatezza, rimettendo di fatto all’arbitrio giudiziale la fissazione dei confini d’intervento della sanzione criminale.
Soccorre, a tal fine, il criterio per il quale la verifica del rispetto del principio di determinatezza deve essere condotta non già valutando isolatamente il singolo elemento descrittivo dell’illecito, ma raccordandolo con gli altri elementi costitutivi della fattispecie e con la disciplina in cui questa si inserisce: “... L’inclusione nella formula descrittiva dell’illecito penale di espressioni sommarie, di vocaboli polisensi, ovvero...di clausole generali o concetti “elastici”, non comporta un vulnus del parametro costituzionale evocato, quando la descrizione complessiva del fatto incriminato consenta comunque al giudice — avuto riguardo alle finalità perseguite dall’incriminazione ed al più ampio contesto ordinamentale in cui essa si colloca — di stabilire il significato di tale elemento, mediante un’operazione interpretativa non esorbitante dall’ordinario compito a lui affidato: quando cioè quella descrizione consenta di esprimere un giudizio di corrispondenza della fattispecie concreta alla fattispecie astratta, sorretto da un fondamento ermeneutico controllabile; e, correlativamente, permetta al destinatario della norma di avere una percezione sufficientemente chiara ed immediata del relativo valore precettivo...”..
1.5.: segue: ancora sulla nozione di “abusivamente”.
Ferme tali premesse, è lecito comunque dubitare della concreta necessità, in tale prospettiva, dell’inserimento della clausola.
Invero, l’esigenza di agganciare la punibilità del soggetto oggettivamente “inquinatore” all’assenza di motivi di giustificazione della sua condotta avrebbe comunque trovato sicuro ed adeguato soddisfacimento attraverso l’applicazione delle consuete coordinate che presidiano la responsabilità penale per fatto doloso o quanto meno colposo: la natura di delitto delle nuove incriminazioni richiama infatti l’interprete (e in primo luogo il giudice) ad una più stringente ed impegnativa verifica dell’elemento soggettivo e, di conseguenza, della possibile presenza di ragioni che escludano profili di colpevolezza nella condotta oggettivamente inquinante.
Ed in tale prospettiva di stretta legalità – venendo al secondo profilo – devono per converso essere esaminate le preoccupazioni di una responsabilità ancorata alla sola ipotesi di condotte non sostenute da un titolo autorizzatorio preventivamente rilasciato.
Ai fini della valutazione relativa ai modi nei quali può verificarsi una condotta abusiva atta a perfezionare la nuova fattispecie di reato, un ausilio può trarsi certamente dall’esplorazione dei casi di utilizzo della locuzione in ambito penale e dall’interpretazione fornita dalla giurisprudenza proprio con riguardo alle disposizioni vigenti che sanzionano le condotte abusive.
Il termine “abusivamente” ricorre frequentemente nel codice penale: in alcuni casi (art. 348, che punisce a titolo di delitto «chiunque abusivamente esercita una professione»; art. 445, relativo all’esercizio, anche abusivo, del commercio di sostanze medicinali; art. 615-
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ter, che punisce «chiunque abusivamente si introduce in un sistema informatico o telematico»; art. 621, che punisce «chiunque, essendo venuto abusivamente a cognizione del contenuto, che debba rimanere segreto, di altrui atti o documenti ... lo rivela, senza giusta causa»), il lemma sembra senz’altro rimandare ad una condotta clandestina, non autorizzata o giustificata; in altre situazioni topografiche (ad es. artt. 323, 571, 643, 661, nonché nei casi in cui l’abuso di una qualità o di una posizione costituisce connotazione modale o circostanza aggravante di una determinata fattispecie), l’espressione rimanda alla presenza originaria di un titolo, una facoltà, un potere, il cui utilizzo però trasmoda, eccede o viene piegato a fini diversi da quelli per i quali è pensato (“abuso” nel senso più letterale della parola).
In materia ambientale, l’avverbio è poi già presente nell’articolo 260 del D. Lgs. 152/2006, che sanziona le attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti.
In base al comma primo della disposizione, infatti, chiunque, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l'allestimento di mezzi e attività continuative organizzate, cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente ingenti quantitativi di rifiuti è punito con la reclusione da uno a sei anni.
Ebbene, proprio con riferimento al delitto di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti la Cassazione10 - ha affermato che “il requisito dell'abusività della gestione deve essere interpretato in stretta connessione con gli altri elementi tipici della fattispecie, quali la reiterazione della condotta illecita e il dolo specifico d'ingiusto profitto. Ne consegue che la mancanza delle autorizzazioni non costituisce requisito determinante per la configurazione del delitto che, da un lato, può sussistere anche quando la concreta gestione dei rifiuti risulti totalmente difforme dall'attività autorizzata; dall'altro, può risultare insussistente, quando la carenza dell'autorizzazione assuma rilievo puramente formale e non sia causalmente collegata agli altri elementi costitutivi del traffico”; in altra occasione11, la Corte dichiara che “è destituita di ogni fondamento giuridico la tesi secondo cui nella fattispecie criminosa di cui al D. Lgs. n. 152 del 2006, art. 260 il carattere abusivo della gestione illecita dei rifiuti ricorre solo quando la gestione è clandestina; è abusiva ogni gestione dei rifiuti che avvenga senza i titoli abilitativi prescritti, ovvero in violazione delle regole vigenti nella soggetta materia”.
Una sommaria ricognizione degli orientamenti della Cassazione in materia ambientale suggerisce una lettura della situazione abusiva non confinata all’assenza delle necessarie autorizzazioni, ma estesa anche ai casi in cui esse siano scadute o (quanto meno manifestamente) illegittime12 o comunque non commisurate alla tipologia di attività richiesta13, ovvero ancora siano violati le prescrizioni e/o i limiti delle autorizzazione stesse,
10 Sez. 3, n. 44449 del 15 ottobre 2013, Ghidoli, Rv. 258326.
11 Sez. 3, n. 46029 del 6 novembre 2008, De Frenza, Rv. 241773.
12 Sez. 3, n. 4503 del 16 dicembre 2005, Samarati, Rv. 233292, Sez. 3, n. 358 del 20 novembre 2007,
Putrone e altro, Rv. 238559; Sez. 3, n. 40945 del 21 ottobre 2010, Del Prete ed altri, Rv. 248629
13 Sez. 5, n. 40330 del 11 ottobre 2006, Pellini, Rv. 236294, in una fattispecie di rifiuti ricevuti, aventi diversa natura rispetto a quelli autorizzati e accompagnati da bolle false quanto a codice attestante la natura del
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così che l’attività non sia più giuridicamente riconducibile al titolo abilitativo rilasciato dalla competente Autorità amministrativa14; la giurisprudenza di legittimità sembra dunque attestarsi su una posizione che interpreta l'avverbio abusivamente come riferito “a tutte le attività non conformi ai precisi dettati normativi svolte nel settore della raccolta e smaltimento di rifiuti”15.
Più in generale, il fatto che un titolo autorizzatorio – e la norma da cui esso discende - riconosca un diritto o una facoltà giuridica, di cui segni i limiti formali, non sembrerebbe essere di ostacolo al riconoscimento dell’illecito penale, ricorrendone le condizioni, quando il suo esercizio si ponga, in concreto, in contrasto con i fini sostanziali che il titolo (e la norma) si prefigge ovvero con una norma diversa o con gli stessi principi generali dell’ordinamento: nel concetto di “abusivamente” dovrebbero dunque potersi ricomprendere anche le situazioni nelle quale l’attività, pur apparentemente ed esteriormente corrispondente al contenuto formale del titolo, presenti una sostanziale incongruità con il titolo medesimo, il che può avvenire non solo quando si rinvenga uno sviamento dalla funzione tipica del diritto/facoltà conferiti dal titolo autorizzatorio, ma anche quando l'attività costituisca una non corretta estrinsecazione delle facoltà inerenti all’autorizzazione in questione, in tal caso superandosi i confini dell'esercizio lecito.
Non sembra ultroneo in proposito ricordare come in un ambito come quello urbanistico/paesaggistico collegato alla materia ambientale per lo strettissimo intreccio degli interessi e beni tutelati, pur con le imprescindibili distinzioni derivanti dal differente contesto (per lo più) contravvenzionale e dalle caratteristiche della attività edificatoria come facoltà “concessa” della pubblica amministrazione, l’orientamento della Corte16 è incline a ritenere che i relativi reati possano consumarsi anche in presenza di un permesso a costruire formalmente valido, se questo violi, nella sostanza, le norme che regolano la materia sotto i vari profili (l’ordinato sviluppo urbanistico del territorio; la tutela del paesaggio ambientale e culturale), con conseguente rilevante ruolo degli strumenti normativi urbanistici e piani paesaggistici ai fini dell’accertamento della legittimità dell’atto autorizzatorio o concessorio e, per l’effetto, della sussistenza oggettiva della fattispecie; fatta salva, tuttavia, la doverosa e rigorosa valutazione dell’elemento psicologico del soggetto privato, della sua eventuale buona fede, della possibile inevitabilità dell’errore cagionato da un provvedimento della pubblica amministrazione e di quanto altro entra in considerazione in tutte le situazioni di presenza di un titolo formalmente abilitativo ad una attività poi risultata essere illecita sul piano oggettivo.
Per ultimo, ad una interpretazione che confini la previsione ai soli casi di inquinamento clandestino potrebbe ostare anche un argomento di ordine sistematico, considerato che
rifiuto, in modo da celarne le reali caratteristiche e farli apparire conformi ai provvedimenti autorizzatori dei siti di destinazione finale.
14 Sez. 3, n. 40828 del 6 ottobre 2005, P.M. in proc. Fradella, Rv. 232350; Sez. 3, n. 19018 del 20 dicembre 2012, Accarino e altri, Rv. 255395
15 Sez. 3, n. 46189 del 14 luglio 2011, Passariello ed altri, Rv. 251592.
16 A partire dai notissimi arresti Giordano e Salvini delle Sezioni Unite – Sez. U., n. 3 del 31 gennaio 1987, Giordano, Rv. 176304 e Sez. U, n. 5115 del 28 novembre 2001, Salvini, Rv. 220708.
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laddove il legislatore ambientale ha inteso punire un’attività sine titulo ha adoperato espressamente una formula che indicasse solo e soltanto l’assenza della prescritta autorizzazione – si pensi all’art. 256 del Codice dell’Ambiente, “attività di gestione di rifiuti non autorizzata” - evitando vocaboli polisenso suscettibili di interpretazione non confinata al mero dato formale.
Una rapidissima annotazione merita infine l’aggravante di cui al comma secondo - concepita per l’ipotesi di inquinamento di aree tutelate o in danno di specie animali e vegetali protette - che opera secondo il meccanismo previsto dall’art. 64 cod. pen., ossia con aumento della pena sino ad un terzo. Il generico riferimento alle specie “protette” incontra, anche qui, qualche rischio di conflitto con i criteri di certezza e predeterminazione della norma penale; salvo – come probabile – che non si ricorra alla individuazione fornita dall’allegato IV della direttiva 92/43/CE (relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche) e nell’allegato 1 della direttiva 2009/147/CE (concernente la conservazione degli uccelli selvatici), atti però in questa sede legislativa non espressamente richiamati, a differenza di quanto avvenuto con l’introduzione dell’art. 727-bis cod. pen. in tema di uccisione, distruzione, cattura, prelievo, detenzione di esemplari di specie animali e vegetali selvatiche protette17.
2. Il delitto di morte o lesioni come conseguenza non voluta del delitto di inquinamento ambientale.
Il nuovo articolo 452-ter cod. pen. - che nel primo testo della Camera disciplinava il delitto di disastro ambientale – riguarda ora, nella formulazione introdotta in un primo passaggio al Senato e poi approvata definitivamente, l'ipotesi di morte o lesioni (non lievissime) di una o più persone, derivate come conseguenza non voluta del delitto di inquinamento ambientale.
La disposizione crea dunque una fattispecie di reato, l'inquinamento ambientale, aggravato dall'evento di morte o lesioni, costruita sulla falsariga dell’art. 586 cod. pen., contemplando un articolato catalogo di pene graduato in ragione della gravità delle conseguenze del delitto e mirando, nella sostanza, ad inasprire il trattamento sanzionatorio di fatti che sarebbero comunque punibili a titolo di lesioni od omicidio colposi.
La norma suscita qualche interrogativo, nella misura in cui non si rinviene una analoga previsione anche con riferimento al reato di disastro che, per definizione, rappresenta un fatto di inquinamento ambientale dagli effetti appunto “disastrosi” e come tale con maggiori potenzialità aggressive nei confronti della incolumità fisica delle persone.
Appare in altri termini poco giustificabile che il legislatore non abbia inteso punire
17 L’art. 1 del Decreto Legislativo 7 luglio 2011, n. 121, oltre all’art. 727-bis, ha inserito nel codice penale anche l’art. 733-bis, il cui comma secondo dispone che “Ai fini dell'applicazione dell'articolo 727-bis del codice penale, per specie animali o vegetali selvatiche protette si intendono quelle indicate nell'allegato IV della direttiva 92/43/CE e nell'allegato I della direttiva 2009/147/CE”.
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specificamente le più probabili conseguenze mortali o lesive che possono derivare da una “alterazione irreversibile” dell’ambiente, preoccupandosi di sanzionare solo quelle frutto di una mera “compromissione o deterioramento”, sia pure significativi e misurabili.
Tra l’altro (come si dirà oltre), il disastro ambientale è integrato comunque quando la compromissione o il deterioramento abbiano raggiunto un tale livello da costituire una “offesa alla pubblica incolumità in ragione della rilevanza del fatto per l'estensione della compromissione o dei suoi effetti lesivi ovvero per il numero delle persone offese o esposte a pericolo”: il che sta a significare che la fattispecie di cui all’art. 452-ter si dovrebbe applicare, se mal non se ne interpreta il significato, solo nella ipotesi – difficile da immaginare nella pratica - di un condotta di inquinamento che abbia cagionato, come effetto non voluto, morti o feriti, senza però che al suo manifestarsi costituisse quanto meno un’esposizione a pericolo della pubblica incolumità.
Un’ulteriore osservazione investe l’elemento psicologico.
Un fatto doloso di inquinamento ambientale – ossia non un mero superamento delle concentrazione soglie di rischio, bensì una deliberata compromissione significativa e misurabile delle acque o dell’aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sotto- suolo – potrebbe significare, proprio per i suoi effetti ad ampio raggio, non soltanto la “prevedibilità in concreto”18 delle conseguenze lesive sulle persone, ma che tali conseguenze, ove ricorrano gli specifici indicatori passati in rassegna dalle recenti Sezioni Unite19, sono state concretamente “previste ed accettate” dall’agente, finendo così per caratterizzarne la condotta in termini di dolo eventuale (rispetto all’evento lesivo o mortale): con la conseguenza, in questi casi, della impossibilità di configurare la nuova previsione, alla luce della consolidata giurisprudenza20 secondo cui affinché possa ravvisarsi il reato di cui all'art. 586 cod. pen. è necessario che l'evento lesivo costituito dalla morte e dalle lesioni, non sia voluto neppure in via indiretta o con dolo eventuale dall'agente, poiché questi, se pone in essere la propria condotta pur rappresentandosi la concreta possibilità del verificarsi di ulteriori conseguenze di essa e ciononostante accettandone il rischio, risponde, in concorso di reati, del delitto inizialmente preso di mira e del delitto realizzato come conseguenza voluta del primo.
3. Il delitto di disastro ambientale.
Come già osservato in premessa, eventi di disastro ambientale sono stati sin qui ricondotti allo schema normativo di “altro disastro” (cd. disastro “innominato”) di cui all’art. 434 del codice penale.
Si tratta di ipotesi spesso scrutinate dalla giurisprudenza della Corte, che ha ritenuto
18 Cfr. Sez. U., n. 22676 del 22 gennaio 2009, Ronci, Rv. 243381, in cui la Corte afferma che anche nella fattispecie dell'art. 586 cod. pen. è richiesta una responsabilità per colpa “in concreto”, ossia ancorata ad una violazione di regole cautelari di condotta e ad un coefficiente di prevedibilità ed evitabilità, in concreto e non in astratto, del rischio connesso alla carica di pericolosità per i beni della vita e dell'incolumità personale, intrinseca alla consumazione del reato doloso di base.
19 Sugli indicatori del dolo eventuale, per come riepilogati nella nota sentenza Thissen-Krupp, cfr. par. 4. 20 Da ultimo, Sez. 3, n. 31841 del 02 aprile 2014, C., Rv. 260291.
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legittimo l’inquadramento21, affermando che il delitto di disastro colposo innominato (artt. 434 e 449 cod.pen.) è integrato da un "macroevento", che comprende non soltanto gli accadimenti disastrosi di grande immediata evidenza (crollo, naufragio, deragliamento ecc.) che si verificano in un arco di tempo ristretto, ma anche quegli eventi non immediatamente percepibili, che possono realizzarsi in un arco di tempo anche molto prolungato, che pure producano quella compromissione delle caratteristiche di sicurezza, di tutela della salute e di altri valori della persona e della collettività che consentono di affermare l'esistenza di una lesione della pubblica incolumità22; in altra occasione23, la Corte ha stabilito che ai fini della configurabilità del delitto di disastro ambientale colposo è necessario che l'evento di danno o di pericolo per la pubblica incolumità sia straordinariamente grave e complesso ma non nel senso di eccezionalmente immane, essendo necessario e sufficiente che il nocumento abbia un carattere di prorompente diffusione che esponga a pericolo collettivamente un numero indeterminato di persone e che la grande dimensione dell'evento desti un esteso senso di allarme, sicché non è richiesto che il fatto abbia direttamente prodotto collettivamente la morte o lesioni alle persone, potendo pure colpire cose, purché dalla rovina di queste effettivamente insorga un pericolo grave per la salute collettiva; in tal senso si identificano danno ambientale e disastro qualora l'attività di contaminazione di siti destinati ad insediamenti abitativi o agricoli con sostanze pericolose per la salute umana assuma connotazioni di durata, ampiezza e intensità tale da risultare in concreto straordinariamente grave e complessa, mentre non è necessaria la prova di immediati effetti lesivi sull'uomo24.
Con specifico riferimento proprio ad ipotesi di disastro derivante da condotte stratificate nel tempo, per effetto di una imponente contaminazione di siti mediante accumulo sul territorio e sversamento nelle acque di ingenti quantitativi di rifiuti speciali altamente pericolosi, la Corte25 ha osservato che requisito del reato di disastro di cui all'art. 434 cod. pen. è la potenza espansiva del nocumento unitamente all'attitudine ad esporre a pericolo, collettivamente, un numero indeterminato di persone, sicché, ai fini della configurabilità del medesimo, è necessario un evento straordinariamente grave e complesso ma non eccezionalmente immane.
La Cassazione ha altresì affermato26 che per la particolare struttura dell’art. 434 cod. pen. il disastro ambientale innominato è delitto a consumazione anticipata, in quanto la realizzazione del mero pericolo concreto del disastro è idonea a consumare il reato mentre il verificarsi dell'evento (di cui al comma secondo) funge da circostanza aggravante; il dolo è intenzionale rispetto all'evento di disastro ed è eventuale rispetto al pericolo per la pubblica
21 Sez. 3, n. 46189 del 14 luglio 2011, Passariello ed altri, Rv. 251592, cit.
22 Sez. 4, n. 4675 del 17 maggio 2006, P.G. in proc. Bartalini e altri, Rv. 235669
23 Sez. 5, n. 40330 del 11 ottobre 2006,
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