sentenza Tar Latina centrale a biogas contro il comune di Pontinia: ecco il risultato quando si fanno fare (regolamenti e difesa) agli incompetenti e presuntuosi

N. 00538/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00872/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 872 del 2014, proposto da:
Azienda Agricola Benvenuti di Patrizia Benvenuti, in persona del legale rappresentante p. t., e Patrizia Benvenuti, rappresentati e difesi dagli avv.ti Pietro Ferraris, Enzo Robaldo e Anteo Massone, con domicilio eletto presso il Tar Lazio Sez. di Latina, Via A. Doria, 4; 

contro

Provincia di Latina, in persona del Presidente p. t., rappresentato e difeso dall'avv. Laura Ciarla, con domicilio eletto in Latina, Via Costa 1;
Comune di Pontinia, in persona del Sindaco p. t., rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Avvisati, con domicilio eletto in Latina, viale Petrarca n.15;
Regione Lazio, in persona del Presidente p. t., non costituita; 

per l'annullamento

previa sospensiva,

della nota prot. n. 64166 del 3.10.2014, successivamente conosciuta dalla ricorrente, con cui il Dirigente del Settore Ecologia ed Ambiente della Provincia di Latina ha opposto il diniego definitivo all’istanza autorizzativa (art. 12 del d.lgs 29.12.2003 n. 387) presentata da Patrizia Benvenuti, in proprio e quale legale rappresentante della omonima azienda agricola, finalizzata alla realizzazione e alla messa in esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili (biogas) in Comune di Pontinia (LT) avente una potenza complessiva di 300 kw elettrici;

di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso con quello impugnato, con particolare riferimento, per quanto di ragione, ai pareri negativi resi dal Comune di Pontinia nel corso delle riunioni delle conferenze di servizi tenutesi presso la Provincia di Latina in data 13 maggio, 13 giugno e 19 giugno 2014, nonché della determinazione conclusiva del procedimento di cui alla nota prot. 63023 del 30.9.2014;

nonché, ove occorra, della deliberazione della Giunta Comunale di Pontinia n. 93 del 12.6.2014 “Impianti per la produzione di energia elettrica da realizzarsi in zona agricola, utilizzanti biomasse di origine agricola; criteri, indirizzi, determinazioni;

nonché, ove occorra, della deliberazione del Consiglio comunale di Pontinia n. 23 del 10.7.2014 “Impianti per la produzione di energia elettrica da realizzarsi in zona agricola, utilizzanti biomasse di origine agricola; criteri indirizzi, determinazioni;

nonché, per la condanna delle amministrazioni resistenti al risarcimento del danno ingiusto causato alla ricorrente, con riserva di quantificazione in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Latina e del Comune di Pontinia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2015 il dott. Roberto Maria Bucchi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con ricorso regolarmente notificato a mezzo servizio postale e depositato il 23 dicembre 2014, l’Azienda Agricola Benvenuti, premesso di avere presentato alla Provincia di Latina istanza autorizzativa ai sensi dell’art. 12 del d.lgs 29.12.2003 n. 387 al fine di realizzare e mettere in esercizio un impianto di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili (biogs prodotto dalla digestione anaerobica dei reflui zootecnici – reperiti esternamente – miscelati con le biomasse di origine agricola prodotte dalla ricorrente) avente una potenza complessiva pari a 300 kw elettrici, alimentato, in particolare, con insilato di mais insilato di triticale, liquame e letame bovino – ha impugnato il provvedimento descritto in epigrafe col quale, la Provincia di Latina, all’esito della Conferenza di Servizi indetta per scrutinare l’istanza in argomento, ha respinto la domanda succitata.

2) Il diniego viene motivato con il richiamo all’unico parere non favorevole espresso dal Comune di Pontinia, nel cui territorio l’impianto è destinato a essere ubicato.

In particolare, l’Amministrazione comunale ha ritenuto che “la Commissione istituita ai sensi dell’art. 57 della L.R. 38/99, nell’esaminare il Piano di Utilizzazione Aziendale che correda la istanza di deroga della ditta Benvenuti ha rilevato che solo il 18,81% circa di biomassa che si intenderebbe utilizzare per la alimentazione dell’impianto a biogas , risulta provenire dalla coltivazione del fondo o del bosco o dall’allevamento di animali di proprietà o nella legale disponibilità della citata Ditta Benvenuti Patrizia.

Non viene, pertanto, rispettato il parametro che prevede che, per la realizzazione di impianti di produzione elettrica alimentati da biomasse di origine agricola, le medesime biomasse debbano derivare prevalentemente (e cioè per oltre il 50% in termini di peso della biomassa stessa) dalla coltivazione del fondo o del bosco o dall’allevamento di animali.

L’iniziativa proposta dalla Ditta Benvenuti supera i limiti dimensionali massimi per tali tipi di strutture (assimilate agli annessi agricoli) fissati dall’art. 55 della L.R. 38/99 e non rientra fra le iniziative per le quali possa essere presa in considerazione la eventuale possibilità di deroga, non essendo rispettato il parametro relativo alla quantità minima (in termini di peso) della biomassa direttamente proveniente dalla coltivazione del proprio fondo (o dall’allevamento di propri animali) da utilizzare per l’impianto di produzione elettrica alimentati da biomasse di origine agricola”.

3) Sintetizzando, il Comune ha ritenuto non realizzabile l’intervento in argomento:

- perché contrastante con la normativa in materia di edificazione in zona agricola;

- perché non applicabile la possibilità di deroga per le aziende agricole (prevista dall’art. 57 della L.R. 38/99 per gli annessi agricoli), perché l’intervento non rispetta il parametro del 50% minimo di produzione propria delle biomasse (stabilito con deliberazione della Giunta Comunale di Pontinia n. 93 del 12 giugno 2014).

4) Tanto premesso, a sostegno del gravame la ricorrente deduce le seguenti censure:

I) Violazione dell’art. 12 del D.lgs n. 387/2003; Violazione del D.M. 10.9.2010; Violazione degli artt. 3, 14 e ss. della L. n. 241/90; Violazione dell’art. 1.1.6 dell’Allegato 2 al D.M. 6.7.2012. Violazione degli artt. 55 e 57 della L.R. n. 38/99; Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, contraddittorietà, difetto di istruttoria e difetto di motivazione.

Il parere negativo reso dal Comune di Pontinia su cui la Provincia ha fondato il proprio diniego è erroneamente motivato sotto diversi profili:

- contrasto con l’art. 12 comma 7 del d.lgs n. 387/2003 che non impone il rispetto dei limiti di volumetria e di altezza previsti dalla normativa urbanistica;

- contrasto con l’art. 12 comma 3 del d.lgs n. 387/03, secondo il quale l’autorizzazione unica alla realizzazione dell’impianto costituisce ove occorra, variante alla strumento urbanistico;

- non riconducibilità dell’impianto in argomento agli annessi agricoli di cui alla L.R. 38/99 e, quindi, non applicabilità delle relative norme;

- mancata indicazione delle specifiche modifiche progettuali necessarie alla realizzazione dell’impianto.

II) Violazione dell’art. 12 del d.lgs n. 387/2003; Violazione degli artt. 3, 14 e ss. della L. 241/90; Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione.

La Provincia si è limitata a recepire il solo parere negativo del Comune di Pontinia senza indicare le ragioni per le quali ha disatteso il parere favorevole rilasciato dalla Regione Lazio.

III) Violazione dell’art. 12 del d.lgs n. 387/03. Violazione degli artt. 3, 14 e ss. della L. n. 241/90. Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e irragionevolezza manifesta, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione.

I lavori della conferenza di servizi, conclusisi con il parere favorevole di tutte le amministrazioni coinvolte tranne il Comune di Pontinia, hanno evidenziato la piena conformità del progetto rispetto alla vigente normativa; pertanto la Provincia, in sede di determinazione conclusiva avrebbe dovuto superare il parere negativo del Comune reso in contrasto alla disciplina giuridica dell’art. 12 del d.lgs n. 387/03.

IV) Violazione dell’art. 12 del d.lgs n. 387/03; Violazione degli artt. 3,14 e ss. della L. 241/90; Violazione dell’art. 15.1 del D.M. 10.9.2010; Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e irragionevolezza manifesta, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione.

La Provincia, anziché dare atto della conclusione negativa dei lavori, avrebbe dovuto considerare che il progetto doveva ritenersi sostanzialmente assentito dalla conferenza di servizi essendo l’unico parere negativo (del comune di Pontinia) inammissibile e infondato.

V) Violazione degli articoli 55 e 57 della L.R. n. 38/99; Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e irragionevolezza manifesta, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione.

Contrariamente a quanto ritenuto dal Comune di Pontinia, nella fattispecie non erano applicabili i limiti di volumetria e di altezza previsti dall’art. 55 della L.R.n. 38/99 per gli annessi agricoli, stante la natura di impianto tecnologico e non di nuova costruzione dell’impianto de quo; pertanto non era necessario che la ricorrente presentasse istanza di deroga ai sensi dell’art. 57 legge reg. cit.

VI) Incompetenza. Difetto di attribuzione di potestà. Violazione degli artt. 55 e 57 della L.R. n. 38/99; Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e irragionevolezza manifesta, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione; Sviamento.

Il diniego impugnato è illegittimo anche perché recepisce le errate indicazioni contenute nelle deliberazioni della Giunta comunale n. 93 del 12.6.2014 e del Consiglio Comunale n. 23 del 10.7.2014.

Tali atti sono stati adottati dal Comune di Pontinia in assenza di qualsivoglia attribuzione e/o potestà, atteso che la L.R. n. 38/99 non delega alle amministrazioni locali alcun potere modificativo o integrativo della disciplina regionale, dovendosi i Comuni, nel pronunciarsi sulla deroga di cui all’art. 57 attenere strettamente alla legislazione regionale.

VII) Violazione dell’art. 184 bis del d.lgs n. 152/06; Violazione della Tabella 1-A del D.M. 6.7.2002; Violazione dell’art. 13 del regolamento CE 21.10.2009 n. 1069; Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e irragionevolezza manifesta, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione;

Le citate deliberazioni del Comune di Pontinia pongono a carico della ricorrente un sostanziale divieto di utilizzare biomasse agricole di provenienza extra-aziendale oltre il limite del 49% in peso, in contrasto con le norme indicate, che non pongono alcun divieto o limitazione al riutilizzo in impianti a biogas di reflui zootecnici di provenienza extra-aziendale.

VIII) Violazione dell’art. 184 bis del d.lgs n. 152/06; Violazione della Tabella 1-A del D.M. 6.7.2002; Violazione dell’art. 13 del regolamento CE 21.10.2009 n. 1069; Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e irragionevolezza manifesta, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione;

Il succitato limite imposto dal Comune di Pontinia si riflette sul riutilizzo in un impianto a biogas del refluo zootecnico sottoposto a digestione anaerobica, in contrasto con le buone pratiche agricole e con l’interesse pubblico all’ottimale gestione delle materie fecali in agricoltura.

5) La ricorrente conclude articolando domanda di risarcimento del danno corrispondente al danno emergente (spese sostenute per la presentazione del progetto e per la partecipazione alla conferenza di servizi) e al lucro cessante (mancato esercizio dell’attività di impresa e impossibilità di accedere alla tariffa incentivante e onnicomprensiva riconosciuta dal Governo italiano) oltre al danno da ritardo nella conclusione del procedimento di cui all’art. 2 bis della L. n. 241/90.

6) Con atti depositati il 24 dicembre 2014 e il 7 febbraio 2015, si sono costituiti in giudizio, rispettivamente, la Provincia di Latina e il Comune di Pontinia deducendo l’infondatezza del ricorso.

7) Alla pubblica udienza del 4 giugno 2015, la causa è stata riservata per la decisione.

8) Il ricorso è fondato.

9) L’art. 12 (Razionalizzazione e semplificazione delle procedure autorizzative) del D.lgs 387/2003 stabilisce che:

“1. Le opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli stessi impianti, autorizzate ai sensi del comma 3, sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti. (…)

3. La costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o dalle province delegate dalla regione, ovvero, per impianti con potenza termica installata pari o superiore ai 300 MW, dal Ministero dello sviluppo economico, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell'ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico. (…)

4. L'autorizzazione di cui al comma 3 è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei princìpi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e integrazioni. Il rilascio dell'autorizzazione costituisce titolo a costruire ed esercire l'impianto in conformità al progetto approvato e deve contenere, l'obbligo alla rimessa in pristino dello stato dei luoghi a carico del soggetto esercente a seguito della dismissione dell'impianto o, per gli impianti idroelettrici, l’obbligo alla esecuzione di misure di reinserimento e recupero ambientale. Fatto salvo il previo espletamento, qualora prevista, della verifica di assoggettabilità sul progetto preliminare, di cui all'articolo 20 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, il termine massimo per la conclusione del procedimento unico non può essere superiore a novanta giorni, al netto dei tempi previsti dall'articolo 26 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, per il provvedimento di valutazione di impatto ambientale. (…)

7. Gli impianti di produzione di energia elettrica, di cui all'articolo 2, comma 1, lettere b) e c), possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici. Nell'ubicazione si dovrà tenere conto delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio rurale di cui alla legge 5 marzo 2001, n. 57, articoli 7 e 8, nonché del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228, articolo 14. (…)”.

10) La Corte Costituzionale con la recente sentenza n. 166 dell’11.6.2014 (richiamata anche dalla ricorrente), chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell'art. 2 comma 4 l. reg. Puglia 21 ottobre 2008 n. 31, nella parte in cui vieta la realizzazione in zona agricola di impianti alimentati da biomasse, salvo che queste ultime provengano, nella misura minima del quaranta per cento, da "filiera corta", ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale in quanto vietando la realizzazione in zona agricola di impianti alimentati da biomasse, a meno che gli impianti non siano alimentati da biomasse stabilmente provenienti per almeno il quaranta per cento del fabbisogno da "filiera corta", ovvero ottenute in un raggio di settanta chilometri dall'impianto, si pone in contrasto con l'art. 117, comma 3, cost. e con l'art. 12 d.lgs. 29 dicembre 2003 n. 387, in forza dei quali spetta allo Stato individuare i criteri per il corretto inserimento di tali impianti nel paesaggio.

11) In sostanza la Corte ha statuito che con l’art. 12 del d.lgs n. 387/2003 lo Stato ha esercitato una propria competenza rientrante nell’art. 117 comma 3 Cost. diretta a dare attuazione al principio, di derivazione comunitaria, della diffusione degli impianti energetici da fonti rinnovabili, stabilendo – tra l’altro – che tali impianti possono essere localizzati in zona agricola di P.R.G. fatta salva la sola possibilità da parte delle Regioni di esercitare la facoltà limitata di sottrarre limitate porzioni di territorio agricolo all’insediamento dell’impianto nel caso in cui tali zone limitate meritino cure particolari, connesse alle tradizioni agroalimentari locali, alla biodiversità, al patrimonio culturale e al paesaggio rurale.

12) Tanto premesso, alla luce dei principi sopra enunciati è evidente che una lettura costituzionalmente orientata degli articoli 55 e 57 della L.R. n. 38/99 non può che andare nel senso di considerare gli impianti energetici da fonti rinnovabili estranei alle previsioni ivi contemplate per gli “annessi agricoli”.

Gli impianti in argomento possono, per espressa previsione dell’art. 12 cit. essere ubicati in zona agricola e il rilascio dell’autorizzazione unica costituisce in tal caso variante allo strumento urbanistico.

Sotto tale aspetto (quello della disciplina urbanistica) quindi il Comune interveniente nella conferenza di servizi non può opporre alcun “veto”; In altri termini non può far valere il contrasto del progetto dell’impianto con la destinazione di PRG essendo questa in re ipsa e contemplata dall’art. 12 cit.

Né, tanto meno, può adottare atti amministrativi (come avvenuto con le impugnate deliberazioni di G.C. n. 93 del 12.6.2014 e di C.C. n. 23 del 10.7.2014) che pongano limiti all’insediamento di tali impianti, se non a condizione di incorrere nella violazione dell’art. 12 L. 387/03.

Pertanto, è errata la valutazione contenuta nel provvedimento impugnato laddove la Provincia ritiene che per la realizzazione dell’impianto è necessaria una deroga alle norme in materia di edificazione in zona agricola da parte del Consiglio Comunale, essendo la deroga prevista direttamente dalla legge e attuata con l’approvazione del progetto che costituisce variante allo strumento urbanistico.

13) Inoltre, come sopra riferito, la Corte ha Costituzionale ha spiegato che eventuali limiti agli insediamenti possono essere dettati solo dalla Regione in situazioni strettamente circoscritte in cui vi sia un evidente necessità di salvaguardare particolari situazioni connesse alle tradizioni agroalimentari locali, alla biodiversità, al patrimonio culturale e al paesaggio rurale.

Nel caso che ci occupa, però, la Regione Lazio intervenuta nella conferenza di servizi ha espresso parere favorevole (con nota prot. 257375 del 9.5.2014) alla realizzazione dell’impianto non avendo ravvisato alcuna necessità di porre prescrizioni in merito agli aspetti urbanistici e paesaggistici

14) Per le ragioni sin qui esposte, quindi, tutti i motivi dedotti dalla ricorrente colgono nel segno e sostengono validamente la tesi della illegittimità della determinazione del dirigente del Settore Ecologia e Ambiente della Provincia di Latina n. 64070 del 3.10.2014, del parere del Comune di Pontinia n. 8709 del 13.6.2014, della delibera di G.C. di Pontinia n. 93 del 12.6.2014 e della delibera di C.C. di Pontinia n. 23 del 10.7.2014.

15) La domanda di risarcimento del danno, invece, deve essere rigettata per le seguenti ragioni:

- l’accoglimento del ricorso è incompatibile con la prefigurazione di un danno emergente, posto che i costi del progetto e della conferenza di servizi risultano utilmente sostenuti;

- il lucro cessante, non è stato in alcun modo provato sebbene la ricorrente avesse preannunciato di determinarlo in corso di causa;

- il danno da ritardo nella conclusione del procedimento non è configurabile posto che l’esame del progetto è avvenuto nel termine di legge di novanta giorni dalla sua presentazione.

16) In conclusione, quindi, il ricorso deve essere accolto nei limiti sopra spiegati con conseguente annullamento degli atti impugnati e rigetto della domanda di risarcimento dei danni.

17) Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso R.G. 872/14 lo accoglie e, per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Rigetta la domanda di risarcimento del danno.

Condanna la Provincia di Latina alle spese e competenze del giudizio che liquida in complessivi € 4.000 (quattromila) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2015 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Taglienti, Presidente

Santino Scudeller, Consigliere

Roberto Maria Bucchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/07/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)